Del tifus de la posguerra a Ernest Lluch: así nació la ley que sucederá al estado de alarma

Fue un martes, 18 de marzo de 1986. El Congreso de los Diputados, entonces presidido por Gregorio Peces-Barba, aprobaba por fin la esperada Ley General de Sanidad. Habían pasado cuatro años y más de quince borradores desde los primeros anteproyectos de una norma, hoy considerada fundamental para entender el sistema sanitario español y que requirió de muchas horas de negociación hasta alcanzar los consensos necesarios con todos los agentes implicados.

Al frente del Ministerio de Sanidad estaba un profesor de economía, Ernest Lluch, al que se le cayeron por el camino varios equipos tras meses y meses de trámites. Militante del PSC, logró por fin sacar adelante un modelo que universalizó la atención sanitaria, garantizó su financiación al detraerla de la caja de la Seguridad Social para llevarla a los presupuestos ordinarios y consagró la descentralización de la gestión al habilitar la trasferencia de competencias a las Comunidades Autónomas. Lluch no ha podido juzgar la resistencia de la norma ante el mayor test de estrés sufrido por el sistema que contribuyó a crear, la pandemia del coronavirus. Fue asesinado por ETA de dos disparos en la cabeza el 21 de noviembre de 2000 en Barcelona, cuando ya estaba retirado de la vida pública.

Adosada a la Ley General de Sanidad y sus más de cien artículos y numerosas disposiciones adicionales, en la misma jornada parlamentaria en que una amplia mayoría absoluta de sus señorías pulsó el botón afirmativo, llegó a la Cámara otro texto mucho más sucinto pero de mayor trascendencia jerárquica: la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública. Se trata del texto que invocó en febrero de este año el Servicio Canario de Salud para confinar, con autorización judicial, a los clientes del hotel de Adeje en Tenerife tras aparecer un caso de coronavirus en un cliente procedente de la región italiana de Lombardía.

La norma, con solo cuatro artículos, es la cerilla sobre la que pivotará probablemente el cuerpo legislativo de la alternativa al estado de alarma

La norma, con 34 años a sus espaldas y tan solo cuatro artículos, es la cerilla sobre la que pivotará más que probablemente el cuerpo legislativo que el Gobierno prepara como alternativa al decreto de estado de alarma (el llamado plan B). El texto permite a las autoridades sanitarias tomar medidas extraordinarias cuando aparece un riesgo para la salud de la población y poner bajo su control a enfermos y "las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos" para evitar el contagio de enfermedades transmisibles. Para algunos expertos, esta ley, en combinación con otras como la general de sanidad, la de salud pública o la de seguridad ciudadana, podrían haber sido suficientes para intentar gestionar la pandemia del coronavirus, si bien desde otros ámbitos y desde el Gobierno se considera que no hubieran evitado el estado de alarma, pues la actual legislación no permite limitar derechos de reunión o movimiento salvo en casos muy concretos y con el aval de un juez.

Pedro Pablo Mansilla fue secretario de la comisión redactora tanto de la Ley General de Sanidad como de la de medidas especiales. Apartado ahora de la vida pública y dedicado a la actividad empresarial, formó parte del equipo de Ernest Lluch y recuerda cómo se optó por sacar del cuerpo de la primera norma el artículado de la segunda, concebida especialmente para situaciones de urgencia sanitaria y posibles pandemias como la que ahora están sufriendo España y un número elevado de países con la irrupción del SARS-CoV-2. "Cuando redactamos la Ley General de Sanidad había una parte de dedicada a medidas de salud pública que hacía referencia al tratamiento de epidemias, pandemias, infecciones, etcétera. Éramos conscientes de que esa parte afectaba a derechos y deberes de la población y que no se podría tramitar como una ley ordinaria. Por eso decidimos sacarla como ley orgánica", explica sobre las razones de llevar al Congreso una norma de rango superior de apenas cuatro artículos.

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Mansilla, que es de los que piensan que el Gobierno tenía arsenal legal suficiente para gestionar la pandemia sin necesidad de prolongar tanto el estado de alarma y apoyándose mucho más en las autonomías, explica en los antecedentes epidemiológicos españoles y en la tradición normativa que ya existía en España que el ministerio de Lluch tuviera la previsión de articular una ley para gestionar pandemias o emergencias sanitarias. Hasta la entrada en vigor de la Ley General de Sanidad, el país tenía entre sus normas básicas del sistema sanitario la llamada Ley de Bases de Sanidad, firmada por el dictador Francisco Franco el 25 de noviembre de 1944, en plena posguerra española.

Este texto surgió por la necesidad de ordenar los servicios sanitarios tras el periodo bélico. En su articulado, compuesto de 34 bases y dos disposiciones, se incorporó un apartado dedicado exclusivamente a planificar la lucha contra enfermedades infecciosas que daba amplios poderes al Estado para controlar el movimiento de enfermos y la actividad en el país. La declaración de "estado epidémico para todo el territorio nacional" correspondía al Consejo Nacional de Sanidad y a los consejos provinciales en las zonas de su demarcación, aunque el texto señalaba que "no será precisa la declaración de este estado para que puedan tomarse las medidas que estimen oportunas las autoridades".

La Ley de Bases franquista de 1944 permitía declarar pandemias, la prohibición de mercados y la clausura de escuelas o centros de reunión

La Ley de Bases fijaba la posibilidad de adoptar medidas de intervención gubernamental: "Declarada ya la epidemia, los jefes provinciales y locales de sanidad podrán proponer a la superioridad la incautación de locales, de materiales, así como la utilización de los servicios profesionales que consideren precisos para combatir la epidemia. Corresponderá a la autoridad gubernativa, a petición de la sanitaria, en tiempo de anormalidad sanitaria, la prohibición de ferias y mercados, clausura de escuelas, espectáculos y centros de reunión así como la prohibición o reglamentación del comercio de objetos que se juzguen peligrosos para la salud pública. En caso de duda, la autoridad gubernativa podrá pedir informe a los consejos provinciales de sanidad o elevar consulta a la dirección general del ramo".

El texto se argumentaba por preceptos de un real decreto de 1904 que recogía medidas sanitarias en prevención de epidemias "en el país vecino" y en la necesidad de actualizar la legislación una vez que "los servicios sanitarios alcanzan ya tal extensión e influyen de una manera tan decisiva en la vida y desarrollo del país que no solo justifican, sino que exigen, la existencia de una Ley de Sanidad". La realidad, más allá de la propaganda del régimen, es que España venía de sufrir graves brotes infecciosos de enfermedades derivadas de la situación de miseria en la que había quedado el país como consecuencia de tres años de guerra fratricida.

Especialmente relevantes fueron los brotes de tifus exantemático durante la posguerra, que alcanzaron consideración de epidemia. "El nivel sanitario del país disminuyó en tal magnitud que las enfermedades infecciosas alcanzaron un exagerado protagonismo en los años posteriores a la Guerra Civil, incrementándose su porcentaje entre las muertes totales durante los años 1939, 1940 y 1941, suponiendo respectivamente el 34,06; 35,36 y 36,38 por ciento de todas las muertes", según explica Isabel Jiménez Lucena, profesora de Historia de la Ciencia de la Facultad de Medicina de la Universidad de Málaga, en su estudio 'El tifus exantemático de la posguerra española (1939-1943). El uso de una enfermedad colectiva en la legitimación del "Nuevo Estado"'.

Los brotes de tifus causaron miles de muertos aquellos años. Los detectados en Barcelona, Málaga o Cádiz fueron letales. En la capital catalana se llegó a requerir ayuda internacional. "Un rasgo sobresaliente en el inicio del brote epidémico exantemático fue el intento de retrasar el reconocimiento de su existencia, en un empeño por ocultar las miserias del país; las autoridades pretendían dar una imagen sana, fuerte y limpia de la Patria que gobernaban, frente a la parte enferma, débil y sucia a la que habían derrotado", dice Jiménez Lucena. Y añade: "La imagen de país sano y limpio que pretendía mostrar el Régimen, como logro de su buen hacer, quedó desfigurada por la presencia de enfermedades infecto-contagiosas a consecuencia de una coyuntura sociosanitaria adversa. Las contradicciones a que esto dio lugar fueron resueltas por los aparatos propagandísticos estableciéndose relaciones entre estas enfermedades y los vencidos en la guerra. Estas conexiones quedaron legitimadas, a su vez, incluso en disposiciones legales, como fue el caso del aumento de la morbilidad debida a enfermedades venéreas que tendría como causa principal 'la relajación moral que se padeció en la zona roja'", según se afirmaba en un decreto de 27 de marzo de 1941.

El régimen de Franco trató de ocultar y cargar sobre el "bando rojo" los brotes de tifus que en realidad eran producto de la miseria de la posguerra

Así nació el bulo de la vinculación entre la "epidemia del piojo verde" y el "bando rojo" como propagador de lo que en realidad eran condiciones de miseria que el franquismo transformó en instrumento legitimador cuando descubrió que podría presentarse como gran sanador. "Permitidme, sin embargo, que os exprese mi convicción terminante de que nuestra situación es pasajera y accidental. Nosotros, bajo la égida de nuestro Caudillo, realizamos esfuerzos considerables, no ya para restablecer nuestra antigua situación sanitaria, sino para mejorarla considerablemente", llegó a afirmar José Alberto Palanca, el director general de Sanidad de la época. Palanca fue uno de los artífices de la Ley de Bases de 1944 e incorporó las excepcionalidades necesarias para atender las pandemias sanitarias. Permaneció en el cargo hasta 1957.

España sufrió nuevos brotes epidémicos en años posteriores. Hubo brotes de cólera reconocidos en 1971 en la Ribera del Jalón, por ejemplo. El país contaba ya con un instrumento legal que facultaba al Estado para intervenir. La norma franquista, junto al estudio comparado que se hizo de legislaciones como el sistema alemán o el National Health Service británico, recuerda Pedro Pablo Mansilla, llevó a los autores de Ley General de Sanidad a articular el 'spin-off' que fue la Ley de Medidas Especiales.

Santiago Mas-Coma, catedrático de la Universidad de Valencia, presidente de la Federación Mundial de Medicina Tropical y asesor de la OMS, advierte que la pandemia del coronavirus no será la única. La movilidad propia de la globalización y la intervención humana permanente en el medio ambiente propiciarán nuevas enfermedades capaces de propagarse a toda velocidad. Por ello, aunque cree que el Gobierno debe articular un cuerpo legislativo específico que le permita estar preparado para una nueva emergencia sanitaria, considera que será necesaria la inversión permanente en asistencia sanitaria y una mayor coordinación de los países de la Unión Europea. "Vamos a tener rebrotes y hay que exigir que el sistema nacional de salud sea mantenido y potenciado. Son necesarias normas comunitarias para que no vaya cada uno por su lado y que la gente siga presionando a los gobiernos y la UE para que se preparen. Cuando crearon la Comunidad Europea a nadie se le ocurrió pensar en una pandemia", afirma.