El choque Interior-Justicia y los plazos llevan al fracaso la mayoría de multas por el Covid

"Un espejismo punitivo". Las sanciones por incumplir el estado de alarma aumentan día tras día y han superado los 600.000 expedientes tras el primer mes de confinamiento. Sin embargo, los especialistas en derecho administrativo consideran que un buen número de ellas están heridas de muerte. Este enorme volumen de multas acabará en muchos casos convirtiéndose en papel mojado. Gran parte de ellas quedarán desactivadas, atrapadas como una pinza entre las dificultades de tramitación que supone su elevado número y la discrepancia del criterio que defiende Interior frente al de los servicios jurídicos del Estado, dependientes de Justicia, lo que dará alas a miles recursos, aseguran las fuentes jurídicas consultadas.

Los expertos se centran en los dos factores mencionados. Aluden en primer lugar a la tramitación administrativa "en masa" de miles y miles expedientes que ya han comenzado a llegar a las delegaciones de Gobierno de toda España y que tienen un plazo máximo de caducidad de un año. Para sacar este papel adelante se necesitan recursos reforzados y estandarizar mucho los modelos para evitar diferencias entre comunidades autónomas.

El segundo escollo con el que se encontrarán las sanciones para prosperar son las discrepancias en el propio seno de la Administración. Interior indica en una reciente instrucción que se ha constatado que uno de los incumplimientos más frecuentes que se están produciendo y denunciando por los agentes de la autoridad es el de las medidas limitativas de la libertad de circulación. "Tal incumplimiento debe considerarse desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno, como autoridad competente en el estado de alarma", dice. Como para incurrir en una desobediencia se necesita que exista un requerimiento previo, el departamento lo da por efectuado. "El mandato directo dirigido a la ciudadanía ha tenido una amplia difusión, además de su publicación en el Boletín Oficial del Estado", dice. La Abogacía del Estado, sin embargo, no está de acuerdo, e insiste en la necesidad de que se realice una advertencia directa al afectado por parte de un agente antes de multar.

Hay otro problema añadido. El mismo departamento de Interior que ahora defiende una interpretación extensiva de la desobediencia a la autoridad determinó hace un año y medio que las multas por no cumplir una orden directa de un agente debían ser restrictivas. En una instrucción de octubre de 2018, indicaba que para poder sancionar por este motivo, debe existir "una acción u omisión que constituya una negativa implícita o expresa a cumplir una orden legítima". Especificaba, además, que la persona advertida debía mostrar esa resistencia "usando oposición corporal o fuerza física ante el desarrollo de las competencias de la autoridad o sus agentes".

Juristas consultados apuntan a esta previsible desactivación futura de las sanciones. Respecto de su volumen, el catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña Carlos Amoedo Souto incide en su complicada resolución. "Esa cantidad de trabajo burocrático que les ha caído a las subdelegaciones de Gobierno es muy difícil de afrontar si no se cuenta con medios humanos suplementarios. Solo las infracciones de tráfico y tributarias cuentan con un procedimiento electrónico 'toyotizado'. El resto sigue tramitándose a pedal. A su favor, la Administración tiene dos cosas: la posibilidad de tramitar las sanciones de la ley mordaza por procedimiento abreviado y una caducidad amplia de los expedientes", dice.

Interior ya ha reaccionado ante el riesgo. La gestión de las sanciones arrancó tras la declaración del estado de alarma de forma algo caótica. El real decreto remitía para las multas a la legislación vigente, principalmente la Ley de Seguridad Ciudadana o ley mordaza, dejando a la interpretación de las Fuerzas de Seguridad del Estado la valoración de las situaciones concretas en las que procede multar y provocando situaciones de exceso en algunos casos. El departamento que dirige Fernando Grande-Marlaska pretendió esta semana resolver los entuertos y remitió una serie de disposiciones a las delegaciones de Gobierno. Además de glosar las multas y desgranar los comportamientos sancionables, introdujo una previsión con la que ya está familiarizado el ciudadano acostumbrado a las multas de tráfico: la reducción a la mitad si se abonan de forma inmediata.

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El ministerio envió modelos de tramitación de las sanciones en un intento de agilizar los trámites. "Creo que la instrucción, que llega un mes después de la entrada en vigor del estado de alarma, pone de manifiesto que las sanciones llevaban un mes paradas, atascadas en algún sitio, a la espera de que se confirmara cómo tramitarlas", apunta Amoedo. Las plantillas para la gestión, a las que ha tenido acceso El Confidencial, prevén así que si se abona la multa en el plazo de 15 días contados desde el siguiente al de la notificación, el importe se reducirá al 50%. La cantidad estándar a abonar pasa así a 300,50 euros.

"El abono de la sanción en el mencionado plazo, de acuerdo con el citado precepto, conllevará la renuncia a presentar alegaciones y la sanción será únicamente recurrible ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo", dice. Transcurrido el plazo de 15 días y en cualquier momento anterior a la finalización del procedimiento, se podrá abonar la multa o reconocer su responsabilidad. En ambos casos, el importe de la multa se reducirá en un 20%, quedando en 480,80 euros, indica el modelo.

El abogado Daniel Amelang indica que hay serias dudas legales sobre la posibilidad de sancionar a alguien por desobediencia que no haya recibido una orden directa e individual. "Hasta ahora, siempre se ha entendido la 'desobediencia' como el no respetar la orden personal de un agente. La instrucción de Interior quiere cambiar esa interpretación por no respetar las órdenes del decreto del estado de alarma, diciendo que 'debe considerarse desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno' que todo el mundo conoce. Pero la legalidad de esa interpretación que hace Interior es dudosa".

Amelang se refiere a la madre del cordero, el horizonte al que mirarán todas las demandas. La abogada general del Estado no está de acuerdo con esta interpretación y ha asegurado que el mero incumplimiento de las limitaciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia. Solo habrá desobediencia cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento, defiende Consuelo Castro.

"Hasta ahora, una desobediencia siempre ha sido a una orden directa. Interior sostiene que como se ha publicitado mucho, es como si se hubiera dado una orden directa. Si a mí me multaran por saltarme el confinamiento, para librarme de la multa simplemente diría que yo no he encendido la tele, ni leído los periódicos, en todo este tiempo, y que desconocía los detalles concretos del confinamiento. De esta manera, no me podrían sancionar por desobediencia", apunta Amelang. Si esa alegación no prospera, siempre queda escudarse en un dictamen elaborado por el propio Estado que pretende sancionarte. "Habrá un alud de recursos de aquellos que se atrevan a discutir la sanción", avisa otro de los juristas consultados.

Guía para multar

Entre las indicaciones de Interior para graduar las multas, se especifica que "resulta trascendental que los boletines de denuncia reflejen lo más precisamente posible los hechos objeto de denuncia y las circunstancias". Este es otro de los agujeros negros a los que se enfrentarán aquellos que tramiten los expedientes sancionadores y para tratar de remediarlo el departamento de Marlaska ha homogeneizado criterios.

Se indica a los agentes como deben valorar "la actitud del denunciado" hacia ellos. Si la "aceptación resignada" de la denuncia no exige el reflejo de ninguna circunstancia especial, sí se debe consignar si el infractor ha reaccionado con "menosprecio, jactancia o mala educación" o si ha llegado a proferir insultos o amenazas, y cuáles, en concreto, han sido estas. Los policías deben también reseñar la "entidad observada del nivel de riesgo producido para la seguridad ciudadana o la salud pública, es decir, el número de personas, las circunstancias, si estaban próximas o no".

Otra de las especificaciones que tiene que incluir el atestado es la persistencia en la infracción, o sea, reflejar si al agente le consta que el infractor no respeta con carácter general las limitaciones a la libre circulación establecidas. También es un indicador que agrava la sanción la presencia de menores, personas con discapacidad o en situación de vulnerabilidad, "en especial en los supuestos de circulación mediante vehículo no permitida que incremente los riesgos de contagio del Covid".

Las multas que detalla la instrucción del ministerio van de los 601 euros para los que realicen un desplazamiento no autorizado hasta los 10.400 para los que respondan con violencia a las indicaciones de los agentes o para los que organicen o participen en actividades en común, como festejos o celebraciones. Para el abogado Jaime Montero, la intención del catálogo de sanciones es "disuasoria" y apunta que muchos de los afectados preferirían aprovechar la posibilidad de pagar solo la mitad en lugar de arriesgarse a recurrir y acabar incrementando la 'factura' final.