Monopolio y concesiones históricas: por qué viajar en bus en España no es más barato

Rafael Jiménez vio siempre el negocio de las líneas de autobús de larga distancia como algo inalcanzable. En el sector solo había tres tipos de compañías: las históricas, que poseían concesiones otorgadas a dedo desde la posguerra; otras más recientes, que entraron hace unos 30 años, y por último las multinacionales, que se habían dedicado a comprar las otras dos. Su empresa, Autocares Jiménez Dorado, tenía que conformarse con actividades como el transporte escolar o de trabajadores. Aspirar al negocio de la larga distancia, un sector no liberalizado y cuyo acceso es controlado por el Ministerio de Fomento, parecía imposible.

En mayo de 2015, no obstante, sucedió algo histórico. La línea Madrid-Ávila fue licitada por Fomento tras más de 40 años en manos de la misma empresa, Larrea. La concesionaria trató de renovar el contrato, pero perdió en el concurso público. Autocares Jiménez Dorado ofreció un mejor servicio y un billete un 15% más barato que lo que cobraba Larrea y le arrebató la línea. Nunca había sucedido algo así en la historia del transporte en autobús de larga distancia en España. Hasta ese momento, Fomento había evitado los concursos o había puesto trabas para que fuesen realmente competitivos, y desde entonces, algo así solo ha vuelto a ocurrir en contadas ocasiones.

Las presiones de la Comisión Europea, que en la actualidad promueve que la mayoría de las rutas de autobús de más de 100 kilómetros sean liberalizadas, parece que empiezan solo ahora a hacer mella en el Ejecutivo español. También se habían pasado por alto las constantes críticas de la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia (CNMC), que en la última semana de diciembre de 2017 emitió un nuevo informe en el que critica todos los "obstáculos a la competencia efectiva" existentes en el transporte por carretera y que siga prohibido que un empresario cree un nueva línea de autobús.

En el escenario actual, según datos del Ministerios de Fomento, el 73% de la recaudación de las empresas por explotar líneas de bus de larga distancia proviene de concesiones que no han sido licitadas en su totalidad. Esto impide una reducción de las tarifas y beneficia a compañías establecidas, como ALSA, que mantienen la mayoría de las líneas.

La competencia que no llega

En realidad, lo sucedido con el trayecto Madrid-Ávila fue solo una grieta en un sistema que lucha por prevalecer. Cuando en 1987 se aprobó la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (LOTT), se convocaron los primeros concursos para adjudicar líneas de bus. Se estableció que a partir de 2007 las líneas saldrían siempre a concurso y que el precio de los billetes se fijaría en esas licitaciones. Han pasado más de 10 años desde esa fecha, pero el negocio del autobús de larga distancia, que en 2016 movió 350 millones de euros, no ha experimentado el cambio esperado.

Los últimos datos disponibles (2016) indican que solo 27 de cada 100 euros ingresados por las empresas que operan buses de larga distancia provinieron de líneas que han salido a concurso en alguna ocasión, como la Madrid-Ávila. El 73% restante de la recaudación, 238 millones de euros, tuvo su origen en rutas que o bien nunca han sido sometidas a competencia o solo parcialmente, como por ejemplo la Madrid-Barcelona, de acuerdo con un análisis de los concursos celebrados desde 1987 y la información pública inédita obtenida de Fomento utilizando la Ley de Transparencia.

Entre las líneas que no han sido licitadas se encuentran nueve de las 10 que más viajeros mueven y más dinero recaudan.

Casi todas ellas son controladas por el grupo ALSA, propiedad de la multinacional británica National Express. Pero incluso en las líneas licitadas, la competitividad está en entredicho. En tres de cada 10 concursos celebrados para otorgar líneas de larga distancia, el Ministerio de Fomento o impidió reducir las tarifas existentes o permitió que la empresa concesionaria renovase su contrato.

"Las empresas históricas, con el culo al aire"

Lo que sucedió en la ruta Madrid-Ávila hace tres años no podría entenderse sin la historia de Manuel Panadero. Fue alto funcionario del Ministerio de Fomento durante los 14 años de gobierno de Felipe González y, como director de Transporte Terrestre, fue uno de los padres de la nueva legislación. Hasta que dio el salto al sector privado, llevándose toda la experiencia acumulada y la certeza, asegura, de que Fomento estaba incumpliendo la LOTT, la ley de 1987 que preveía la apertura del autobús de larga distancia, desde finales de la década de 1990.

Hasta 1987, las líneas de bus funcionaron en régimen de monopolio por periodos de hasta 99 años y eran las empresas las que fijaban el precio del billete a su antojo. A partir de la LOTT, las líneas se siguieron otorgando en exclusiva, pero se redujo la duración de las concesión a una cuarta parte y se estableció que la adjudicación de las mismas sería en concursos públicos.

La nueva legislación, sin embargo, no pudo hacer borrón y cuenta nueva. Las empresas que explotaban las líneas tenían concesiones que aún estarían vigentes durante décadas. Si el Estado decidía cancelarlas, tendría que indemnizar. Manuel Panadero —entonces funcionario— y su equipo en Fomento se sentaron a negociar. Se llegó a un acuerdo: las líneas existentes, unas 80, se convalidarían bajo la nueva legislación y se les otorgaría una vida de 20 años, hasta 2007. Sus tarifas se mantendrían.

Las rutas que no existían porque eran operadas por empresas 'pirata' o porque eran un monopolio del ferrocarril salieron a concurso. Entre 1989 y 1993, la Dirección General de Transporte Terrestre, con Panadero al frente, organizó 23 concursos en los que se adjudicaron por 12 años algunas concesiones importantes como Madrid-Sevilla, Madrid-Zaragoza o Madrid-Granada. Participaron una media de 25 empresas por licitación. El principal criterio para definir quién ganaba fue el precio del billete. Entraron al sector nuevas empresas y, lo más importante, las tarifas bajaron. El precio por kilómetro en las concesiones que salieron a concurso fue, de media, un 40% menor que en las que fueron convalidadas sin licitación en el mismo periodo, según el análisis realizado para este reportaje. Además, en las nuevas concesiones se hizo obligatoria la introducción de buses con baño y aire acondicionado, y descuentos por la compra de billetes de ida y vuelta.

“Las empresas históricas quedaron con el culo al aire. Se hizo evidente que tenían tarifas disparatadas y unas condiciones de explotación muy favorables”, recuerda Adolfo Barrio, alto funcionario de Fomento en esa época. Desde entonces, las autoridades del Ministerio de Fomento saben que si se celebran concursos para adjudicar las líneas, los precios bajan.

Panadero, por su parte, dio el salto al sector privado. Sin embargo, contaba con el apoyo de una gran empresa: Globalia (Air Europa, Viajes Halcón), de la que es ejecutivo. No olviden su nombres, porque volvería unos años más tarde.

Un sistema dispar

Aún hoy es palpable la diferencia entre las líneas que fueron licitadas a comienzos de la década de 1990 y las que no. En la actualidad, operan 84 líneas de larga distancia autorizadas por Fomento. De ellas, más de la mitad (46) han sido adjudicadas mediante concursos públicos y otras nueve han salido a concurso en alguno de sus tramos. Sin embargo, estas 46 sometidas a competencia en su totalidad movieron solo el 34% de los viajeros que en 2016 viajaron en autobús interurbano y recaudaron el 27% de los ingresos del sector.

Así, en 2017, para ir de Madrid a Granada había una tarifa máxima autorizada de cuatro céntimos por kilómetro, pero para ir de Madrid a Bilbao se permitía una tarifa de casi ocho céntimos. Ambas líneas son operadas por la misma empresa —ALSA—, conectan ciudades situadas a distancias similares y se encuentran entre las rutas con más pasajeros de España. Sin embargo, la ruta a la ciudad andaluza salió a concurso en 1993 y la que va a Bilbao nunca pasó por una licitación.

De las 10 líneas más caras, nueve no han salido a licitación. En contraste, de las 10 más baratas, ocho sí han sido sometidas a competencia

Esta situación ha conducido a que algunas de la líneas de autobús españolas se encuentren entre las más caras de la Unión Europea. Son, precisamente, las que no se han adjudicado mediante concurso. En la actualidad, de las 10 líneas más caras, nueve no han salido a licitación. En contraste, de las 10 más baratas, ocho sí han sido sometidas a competencia. Una comparación de tarifas de autobús realizada por la Comisión Europea el año pasado encontró que para un trayecto entre la capital de un país y una ciudad ubicada a menos de 300 kilómetros, España registra los terceros precios más caros de la Europa de los Quince. Solo viajar en Austria y Grecia cuesta más. Como destaca un estudio de Fedea, la competencia es el principal factor que incide en la variación del precio de un billete de autobús en España.

Para las joyas de la corona, la mayoría de viajeros sigue pagando billetes de bus cuyo precio nunca fue fijado en un concurso. La conexión Madrid-Irún, que entre 2013 y 2016 recaudó 133 millones, según datos oficiales de Fomento, la línea Madrid-Gijón (91 millones) o la que une Madrid con Barcelona (78 millones) siguen sin ser licitadas en su totalidad. Todas son de ALSA. De las 17 líneas que recaudan más de cinco millones anuales y concentran el 73% de los ingresos que generó el sector el año pasado, solo cuatro han sido completamente renovadas mediante una licitación.

Nacimiento de gigantes

Adolfo Barrio, ex alto funcionario de Fomento entre 1978 y 2013, cuenta que promover la competencia en las líneas de bus de larga distancia le ha costado un destierro y una jubilación anticipada. El primero ocurrió en 1997. Con la llegada del Partido Popular al poder un año antes, Manuel Panadero fue sustituido por Fernando Cascales en la Dirección General de Transporte Terrestre. Una de las primeras decisiones del nuevo alto cargo fue ofrecer a todas las empresas que operaban en la larga distancia una prórroga de cinco años en sus concesiones si renunciaban a subir las tarifas durante dos años y se comprometían a renovar en parte sus flotas.

“Nosotros deseábamos que el plazo de 20 años que se había dado a las antiguas concesiones pasara cuanto antes. Pero entonces, sin justificación, se les dio cinco años más. Cinco años más que tendríamos que esperar”, recuerda Barrio. Sus constantes críticas a esta decisión, asegura el exfuncionario, le costaron ser desplazado de su cargo de subdirector de Fomento hacia la empresa ferroviaria Feve.

En las grandes fusiones se compraron buses, pero sobre todo líneas con tarifas que nunca fueron establecidas mediante concurso

Justamente en esos años, el sector del bus vivió las mayores operaciones de compraventa de su historia. Las tres empresas principales —ALSA, Continental y Enatcar— terminaron fusionadas. Formaron el Grupo ALSA, controlado por el capital británico de National Express y la familia Cosmen, los asturianos fundadores de ALSA. Otra serie de fusiones entre empresas más pequeñas dieron lugar al Grupo Avanza. Este fue primero adquirido por un fondo inversor británico y después pasó a manos de ADO, un grupo mexicano. ALSA y Avanza se convirtieron en los actores dominantes en la larga distancia.

ALSA pagó por Enatcar en 1999 lo que hoy serían 233 millones de euros, el doble de lo previsto inicialmente por la consultora que evaluó la operación. A su vez, National Express se hizo con ALSA por 381 millones de euros en 2005 y con Continental por 700 millones dos años después. En estas transacciones se compraron buses, pero sobre todo se compraron concesiones, y en concreto las antiguas, que eran la mayoría y cuyas tarifas nunca fueron establecidas mediante concurso.

“La atracción de los grandes grupos hacia este sector no puede considerarse independiente del hecho de que las empresas de transporte, una vez obtenida la concesión, exploten sus negocios en régimen de exclusiva y de que, en muchos casos, especialmente en las antiguas concesiones convalidadas, se estén produciendo beneficios extraordinarios o rentas monopolísticas”, afirma el Tribunal de Defensa de la Competencia en un documento de 1999.

Cuando, en 2006, Barrio volvió al ministerio tras su paso por Feve, se puso a trabajar para organizar los concursos que renovarían las concesiones licitadas a comienzos de la década de 1990, ya a punto de caducar, y las líneas que nunca habían sido licitadas, que comenzarían a vencer entre 2007 y 2013. Según Barrio, durante la nueva etapa política nadie tenía pensado organizar un proceso competitivo para repartir el mercado. Se fue poco a poco sintiendo más apartado de la toma de decisiones, sus actividades “boicoteadas”. Fue entonces cuando decidió acogerse a la jubilación anticipada.

Una “renovación encubierta”

Manuel Dapena, un conocido abogado especialista en transporte, explica así lo que sucedió en el sector a partir de 2007: “Las empresas tradicionales habían hecho un esfuerzo inversor considerable. Compraron caro, porque compraron concesiones que les permitían cobrar tarifas altas a los pasajeros y porque pensaron que esas condiciones se iban a perpetuar en el tiempo. Yo creo que, en 2007, el Ministerio de Fomento se dio cuenta de que podía generar una crisis empresarial si se cambiaban esas condiciones y se pensó, bueno, si este sistema funciona bien —y es cierto que funciona bien—, ¿por qué no tocarlo lo menos posible?”.

En abril de 2007, el secretario general de Transporte de Fomento, Fernando Palao Taboada, anunció que Fomento había llegado a un acuerdo con las principales organizaciones patronales y sindicales del bus de larga distancia para determinar qué criterios debían regir los concursos que se celebrarían a partir de entonces para renovar las líneas. Este pacto se conoció como el Protocolo y fue la base para la elaboración de los pliegos de las licitaciones que se empezaron a celebrar a partir de entonces.

Uno de los punto más polémicos del Protocolo es el escaso peso que se dio a dos de las características principales del servicio: cuánto cuesta el billete y cuál es la frecuencia de los buses. Valen solo 15 puntos sobre 100 en los concursos. Estas dos variables permitían sumar 60 puntos en las licitaciones que se celebraron a comienzos de la década de 1990. Además, se desincentivó reducir las tarifas. A todos los oferentes que bajasen el precio del billete más de un 10% con respecto al vigente en la línea, se les otorgaría la máxima puntuación, de modo que bajarlo más no tenía sentido. Y al titular de la línea se le reconocerían cinco puntos extra.

¿Quiénes podrían participar en los concursos? Para las líneas que requerían el uso de más de dos buses (la mayoría), solo las empresas que ya tenían una concesión.

Estas condiciones fueron duramente criticadas tanto por la entonces Comisión Nacional de la Competencia como por las organizaciones de empresarios del autocar más pequeñas. La conclusión fue unánime. Fomento estaba impidiendo competir en precios y frecuencias, y estaba orientando los concursos a que el titular de la línea renovase la concesión sin tener que bajar tarifas o ampliar horarios.

Para el director de Transporte Terrestre de ese momento, Juan Miguel Sánchez García, la aprobación del Protocolo fue un proceso intachable: “Estos son unos acuerdos justos y adecuados a la situación que se está viviendo: mayor coste del combustible, restricciones financieras y caída de la demanda. Con toda modestia, creo que hemos hecho un gran trabajo todos los componentes y firmantes del Protocolo”, dijo Sánchez García en una entrevista de 2009 concedida a la revista de la patronal 'Fenebus'. Sin embargo, el representante de una federación autonómica de empresa (que pide permanecer en el anonimato) cree que "se estaba creando un monopolio, poniéndole un lazo y regalándoselo a las empresas extranjeras que habían comprado las concesiones".

Según los planes de Fomento, estas condiciones previstas en el Protocolo hubiesen sido la base de todos los concursos que se celebrarían a partir de 2007. Pero, entonces, estalló la guerra.

Las batallas judiciales

Es aquí cuando Panadero, el que había sido funcionario de Fomento durante la elaboración de la ley, vuelve a aparecer en esta historia. Fue él, como ejecutivo de Globalia, quien comenzó a impugnar los pliegos de unas licitaciones que, tras la aprobación del Protocolo, aumentaban las restricciones de los concursos públicos.

Panadero se fue convirtiendo en un quebradero de cabeza para Fomento. En los últimos meses de 2007 se adjudicaron los ocho primeros concursos organizados bajo las normas del Protocolo. Sucedió lo que los pliegos fomentaban: las empresas que tenían las rutas resultaron las ganadoras. Participaron de media dos empresas por concurso y la reducción de los precios del billete lograda fue de un 2%.

Globalia impugnó la mayoría de estos procesos, y aunque los recursos no prosperaron, junto a la presión de la Comisión Nacional de la Competencia (que consta expresada en varios informes al respecto), condujeron a que Fomento variase los pliegos. Nació así el llamado Protocolo Reformado, que permitió a las empresas que no tenían concesiones participar en cualquier licitación, pero apenas cambió las otras normas. Con el Protocolo Reformado se adjudicaron ocho concursos en 2008. De nuevo, los propietarios renovaron sus líneas y la participación aumentó hasta una media de cinco empresas. Sin embargo, la reducción del billete lograda fue menor, de solo un 0,2%.

Panadero impugnó de nuevo, y esta vez los recursos sí prosperaron. Los pliegos fueron anulados en los tribunales, aunque hasta el momento Fomento se ha negado a repetir las licitaciones. Mientras el ministerio y Globalia litigaban, en 2011, aún hubo tiempo para una nueva reforma del Protocolo, que igualmente fue impugnada. Ante la perspectiva de más reveses judiciales, el ministerio renunció a seguir adelante con cuatro de los seis que organizó. Panadero comenzaba a ganar.

Todo cambia, todo sigue igual

La llegada al poder de Mariano Rajoy, en diciembre de 2011, trajo nuevas autoridades en Fomento y unos cuartos pliegos para los concursos más competitivos que los tres anteriores. En las nuevas reglas de las licitaciones se renuncia a dar puntos extra al propietario de la línea (la Unión Europea prohibió esta práctica) y se eleva la valoración de tarifas y horarios hasta los 55 puntos. Además, se eliminan las restricciones a las mejoras de estas variables.

Desde entonces y hasta comienzos de 2018, Fomento ha adjudicado 21 licitaciones con estas normas. El proceso sigue en marcha, y en teoría deberá alcanzar a la totalidad de las 38 líneas que aún quedan sin renovar. Gracias a los nuevos pliegos, por primera vez, concursos en los que el titular de la línea se presentó y su oferta no fue descalificada han perdido.

Con las nuevas normas, ALSA tuvo que rebajar un 24% su tarifa en el Murcia-Almería para poder ganar la licitación

La ruta de Madrid-Ávila, que Jiménez Dorado arrebató al Grupo Avanza, fue la primera. Desde entonces, otras cinco rutas han cambiado de manos, una cuarta parte del total que ha salido a concurso con los cuartos pliegos. Globalia, de hecho, logró entrar en el sector de la larga distancia. Ganó el concurso del Alicante-Murcia, una línea antigua que llevaba décadas en manos de Autocares Costa Azul.

También se ha puesto en evidencia lo que muchos criticaban desde hacía años: que algunas rutas, especialmente las que nunca habían salido a concurso, tenían beneficios excesivos. La empresa Leda, que tenía la concesión Mérida-Sevilla, nunca sometida a competencia, la renovó en un concurso en el que ofertó un precio del billete un 47% menor que el que ella misma cobraba hasta ese momento. ALSA tuvo que rebajar un 24% su tarifa en el Murcia-Almería para poder ganar la licitación.

Rafael Barbadillo, presidente de la patronal Confebus, que agrupa a las grandes empresas del sector, asegura que bajo los cuartos pliegos se han celebrado concursos muy disputados y que esa es la prueba de que la larga distancia está abierta a la entrada de nuevos actores. “Están ganando las mejores ofertas. Las empresas están apurando sus márgenes para llevarse los concursos”, afirma Barbadillo. El Ministerio de Fomento, por su parte, no ha contestado a las preguntas planteadas para este reportaje.

En estos concursos ha sucedido algo inédito: la mitad de licitaciones han servido para encarecer el servicio

Por un lado, en estos concursos han accedido nuevas empresas y en algunos casos se han registrado bajadas importantes del precio del billete. Pero, por el otro, las 21 licitaciones organizadas bajo los cuartos pliegos no han sido muy diferentes de las anteriores. La participación media fue de 5,5 empresas y la reducción de la tarifa obtenida fue del 1,3%.

En estos concursos, de hecho, ha sucedido algo inédito: en 10 de ellos, casi la mitad, la licitación sirvió para encarecer el servicio. Esto fue posible gracias a que en los pliegos se fijaron tarifas máximas admisibles altas, que permitieron presentar ofertas también altas, que además, en algunos casos, descalificaron a las más bajas, al hacerlas caer en baja temeraria. La utilización de precios máximos cuyo cálculo no se hizo de manera “transparente” fue criticada en un informe que la CNMC hizo cuando los cuartos pliegos fueron publicados. Es lo que ocurrió en el Jaén-Benidorm. Participaron dos empresas: la titular de la concesión, Interbus, y otra, Secorbus. Se podían presentar ofertas de hasta 10 céntimos por kilómetro. Esto permitió a Interbus proponer un precio del billete de ocho céntimos, un 30% más que la tarifa vigente. Secorbus ofertó cuatro céntimo por kilómetro, la mitad que su rival, y un 38% menos que la existente. Dado que Fomento decide si una propuesta es demasiado baja en función de las otras que se presentan, la oferta de Secorbus fue descalificada por “temeraria”.

Hasta el momento, solo han sido licitadas o bien las líneas que se otorgaron a comienzos de los noventa y que ya tenían tarifas fijadas en concursos, o las antiguas menos atractivas. Quedan las grandes concesiones: Madrid-Bilbao, Madrid-Barcelona o Madrid-Valencia. Rafael Jiménez, propietario de Autobuses Jiménez Dorado, no está seguro de lo que pasará en el futuro, pero desconfía de unas autoridades que, en su opinión, no han velado por el interés de la ciudadanía: "A veces ocurren cosas imprevistas a pesar del sistema y no gracias al sistema", sentencia.

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Este reportaje ha sido elaborado como Trabajo Final del Máster en Periodismo de Investigación, Datos y Visualización de la Escuela de Periodismo de Unidad Editorial. Edición a cargo de Daniele Grasso.