Sánchez bate todos los récords en legislar al margen del Congreso y por la vía rápida

El 5 de febrero de 2020, antes de que la pandemia lo cambiara todo, el Gobierno aprobó un decreto ley de 252 páginas para transponer seis directivas europeas y, de paso, relajar las reglas de los contratos públicos. Esta norma, además de juntar en un solo texto un montón de materias —mezcla el tocino, la velocidad y un bodegón entero—, bate el récord de tamaño de un decreto ley en los últimos 26 años: 252 páginas, que se dice pronto.

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Y nos enseña, además, una valiosa lección: el uso, o abuso, de esta figura no se puede medir solo contando el número de decretos leyes aprobados, tenemos que ir más allá. Porque no es lo mismo una página de medidas urgentes como respuesta a una catástrofe que modificar 42 normas (caso real) en un decreto ley potaje más largo que la mayoría de leyes.

Los decretos leyes permiten que el Gobierno apruebe de forma unilateral y directa medidas con rango de ley, esto es, que de otra forma deberían pasar por el trámite parlamentario, debatirse y contar con el apoyo de una mayoría. Solo se pueden usar, dice la Constitución, en caso de “extraordinaria y urgente necesidad”.

De hecho, los ejecutivos de José María Aznar (15 al año), Jose Luis Rodríguez Zapatero (14) y Mariano Rajoy (17) aprobaron casi el mismo número, pero la diferencia entre ellos es que el número de páginas se ha ido multiplicando. Desde 2010, en parte como respuesta del Gobierno de Zapatero a esa crisis económica, los decretos leyes se inflaron legislatura a legislatura y cada vez eran más largos y complejos, con un subidón destacado con la llegada de Rajoy al poder. Para reventar del todo con el Ejecutivo actual: 918 páginas al año.

Y buena parte de culpa la tiene el covid: en 2020, primer año de pandemia, se aprobaron 39 decretos leyes, que sumaron 1.335 páginas, el récord absoluto, seguido de cerca por 2021. De hecho, el primer año de pandemia, con el Congreso a medio gas durante un tiempo, solo vieron la luz 14 leyes. Pero no todo es achacable al covid o a la crisis inflacionista actual. A mediados de 2018, nada más llegar al poder, Pedro Sánchez pegó un acelerón: sumó en los últimos seis meses del año 594 páginas en 24 normas; frente a los cuatro decretos y 67 páginas en total del primer semestre de ese año, cuando aún gobernaba Rajoy.

De hecho, de los cinco decretos leyes aprobados desde 1996 que superan el centenar de páginas, los megadecretos, cuatro llevan la firma del Gobierno actual. Uno de ellos es el aprobado el pasado mes de marzo con medidas para intentar frenar la escalada de precios y otras consecuencias de la guerra en Ucrania. Fueron 160 páginas que modificaron 39 normas. En ese caso, al menos, todas rondan alrededor de una misma idea y surgen ante una situación de emergencia no previsible. Pero no siempre es así.

El único megadecreto que no lleva la firma de Sánchez es el que aprobó Rajoy en 2014 con el amplio título 'Real decreto ley de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia'. Ahí dentro cabe de todo. No es solo cuestión de peso, que también, porque son 172 páginas, sino que hay mucha mezcla de materias: modificó 32 normas de un plumazo.

El que más normas modifica también es de Rajoy: un decreto ley de 2012 que afectó a 42. Y con título también, digamos, amplio y acogedor: 'Real decreto ley de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad'. Lo mismo quitó la paga extra a los funcionarios que subió el IVA, bajó la prestación por desempleo, liberalizó horarios comerciales y rebajas o privatizó algunas cosillas, entre muchas otras.

Si una norma incluye una subida de pensiones, es difícil votar en contra, aunque un partido no esté de acuerdo con otros puntos del texto

Que un decreto ley mezcle muchísimas materias no es un tema menor, porque el Congreso lo aprueba todo en bloque. Al contrario que la tramitación de las leyes, en las que se pueden presentar enmiendas a artículos concretos, estas normas se convalidan por el Congreso de una sola vez. Sí o no, blanco o negro. Una respuesta al 'pack' completo. Eso significa que si una norma incluye medidas que venden bien, como por ejemplo una subida de las pensiones, es difícil votar en contra, aunque un partido no esté de acuerdo con otros puntos del texto.

Varios partidos políticos llevaron ese decreto ley de Rajoy de 2014 al Constitucional. El alto tribunal debatió entonces si esas normas potaje encajan en las reglas democráticas y acabó sentenciando que todo bien, circulen. Lo hizo, eso sí, con un voto particular en contra que recuerda que esos batiburrillos de materias no acaban de encajar bien con que todo, después, se apruebe en bloque. De la misma opinión son los autores del estudio académico 'Análisis cuantitativo del uso del decreto ley en España (1979-2018)', Rafael y Sergio Sanz Gómez, que recuerdan además que en Italia no está permitido mezclar materias.

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También critican el habitual uso del decreto ley para la transposición de directivas europeas, a veces con ocho o 10 normas llegadas de Europa juntas en un solo decreto ley. Lo hacen en contra de la opinión del Constitucional, que también dio luz verde a este uso en una sentencia de finales de 2005. Los académicos dan dos razones para oponerse: el primero, que el plazo máximo para aprobar esas normas es más que previsible, así que hay tiempo de sobra para que no nos pillen las urgencias de última hora; el segundo, que son normas complejas, y si se acaban aprobando como decreto ley “algunos de los trámites de elaboración se simplificarán o directamente no se realizarán, lo cual puede redundar negativamente en la calidad normativa”.

La técnica legislativa opuesta, y cada vez menos habitual, es regular cada materia en un decreto ley propio. Eso multiplica el número de normas, pero simplifica y mejora su debate en el Congreso y, de paso, el trabajo de opositores, abogados y analistas de leyes. En junio de 2000, el Gobierno de Aznar aprobó seis decretos leyes el mismo día, con medidas “para sentar las reglas del modelo económico español para los próximos 10 años”, según el resumen que publicaron por entonces tras el Consejo de Ministros. Los seis llegaron al BOE del día 24, juntos pero no revueltos.

Casi todos se convalidan

La Constitución llama a los decretos leyes “disposiciones legislativas provisionales”. Lo son porque, en 30 días desde su publicación en el BOE, el Congreso tiene que convalidarlos para que sigan estando vigentes. Si se rechazan, se acabó. Pero la inmensísima mayoría salen adelante.

Desde 1996, solo cuatro decretos leyes fueron rechazados: uno de 2006 sobre tabaco, cuando el PSOE se equivocó al votar su propia norma; uno sobre estibadores, con el Gobierno de Rajoy en minoría y que, de raro que era, El Confidencial tituló como derrota histórica; el de vivienda que Podemos tumbó en 2018 y que estuvo vigente 36 días —porque los 30 que marca la norma son hábiles, no naturales—, y, en 2020, el que aprobaba reglas para el uso del superávit de los ayuntamientos, que el Congreso tumbó con 156 votos a favor y 193 en contra entre críticas por el ataque a la autonomía local.

Si se aprueba, el Congreso puede decidir tramitarlo además como proyecto de ley, lo que significa que se pueden debatir, y aprobar, modificaciones parciales. Pero, mientras dura ese proceso, que puede alargarse meses o años, la norma permanece vigente tal cual. El proyecto en que se convirtió el decreto ley con el que arrancamos este artículo, de 252 páginas, que entró en vigor el 6 de febrero de 2020, sigue parado en la comisión; el que aprobó reglas para facilitar el uso de los fondos del plan de recuperación, publicado el 31 de diciembre de 2020, lleva desde entonces en periodo de enmiendas. La última ampliación de plazo, si no hay más, llega hasta el próximo mes de septiembre. Ambos se tramitan como urgentes.

Reformas económicas a golpe de decreto ley

Desde que arrancó la legislatura de Aznar, en mayo de 1996, hasta hoy, se han aprobado 467 decretos leyes con un total de 7.153 páginas. Eso supone una media de 18 decretos al año o, lo que es más importante, 275 páginas. Un decreto ley cada 20 días.

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Y, entre todas esas páginas, la mayoría de medidas son económicas. Si nos fijamos en cuáles son las leyes más modificadas por decreto ley en estos más de 26 años, el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social y la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio destacan, con 21 rondas de cambios cada una vía decreto ley. Les siguen la ley de impuestos especiales, con 17 reformas; la ley del IVA y la de hidrocarburos, con 16 reformas vía decreto ley.

Si un decreto ley es una norma, por defecto, urgente, lo habitual es que entre en vigor lo antes posible. Así, de los 467 publicados desde mayo del 96, 225 empezaron a surtir efecto al día siguiente de su publicación y otros 225 el mismo día que llegaron al BOE. Estos últimos, de hecho, ven la luz pública por primera vez a las 7:30 de la mañana del mismo día en que ya están en vigor. Podemos leer por primera vez las nuevas normas cuando ya nos están afectando.

Pero a veces, aunque no es lo habitual, la entrada en vigor se retrasa. Es lo que pasa cuando, por ejemplo, se aprueba un acuerdo internacional o la transposición de una directiva europea que tiene fecha de aplicación más tarde. O cuando se da tiempo extra a algunos sectores para adaptarse a las medidas. Es lo que ha pasado, en los últimos tiempos, con las reformas laborales vía decreto ley, que siempre dan a las empresas más plazo. El decreto ley que reguló el teletrabajo dio 20 días de margen a las compañías. Por su parte, el que regulaba a los 'riders' dio tres meses a empresas como Glovo o Deliveroo para aplicarlo. Así, aunque se aprobó en mayo de 2021, no entró en vigor hasta mediados de agosto. En paralelo se tramitaba la ley, que se aprobó en septiembre. Así que al final el decreto ley estuvo en vigor poco más de un mes.

Metodología

Hemos descargado los boletines oficiales desde 1996. No usamos anteriores por las diferencias de formato. Para nuestra investigación, los datos van desde el 5 de mayo de ese año, cuando arranca la legislatura de José María Aznar, para poder tener gobiernos completos. Y van hasta el fin de junio de 2022, la fecha más reciente a la publicación de este artículo.

Puedes descargar los datos aquí.

Como queríamos ir más allá del clásico conteo de decretos ley aprobados, debatimos cuál sería la mejor forma de hacerlo. En la investigación 'Análisis cuantitativo del uso del decreto ley en España (1979-2018)', de Rafael y Sergio Sanz, usan número de palabras y de artículos, entre otras variables, además de categorizar por temáticas. Nosotros decidimos usar páginas al tratarse de cifras más asumibles y que pensamos que encajaban mejor en un artículo periodístico.

Para definir las normas, mayoritariamente leyes, más modificadas, así como los decretos leyes que cambian más normas en un solo texto, hemos usado las categorías: actualiza, amplía, añade, completa, deja sin efecto, deroga, modifica, prorroga, suprime, suspende y sustituye. No incluimos: cita, de conformidad, declara, en relación y traspone, puesto que entendemos que no tocan normas anteriores, sino que crean nuevas o las tienen en cuenta.