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El mito del referéndum pactado: imposible sin una reforma agravada de la Constitución

El Tribunal Constitucional ha rechazado reiteradamente la posibilidad de consulta de autodeterminación sin una previa reforma de la Constitución que lo haría inútil

Foto: Vista del exterior del edificio del Tribunal Constitucional.  (EFE)
Vista del exterior del edificio del Tribunal Constitucional. (EFE)

En el debate político, y especialmente de cara a las elecciones catalanas del 21 de diciembre, se ha establecido un mantra que se repite incesantemente: el del referéndum pactado. Se habla de él como salida a la crisis institucional y territorial, y se ha convertido en un mito político, con dos palabras de connotaciones positivas, utilizado como si fuera fácil hacerlo en el ordenamiento jurídico español y solo dependiera de una decisión política. Incluye el concepto de consulta a los ciudadanos y de diálogo, y por eso es eficaz como mensaje electoral.

Sin embargo, en una docena de resoluciones, el Tribunal Constitucional ha sentenciado de manera categórica que tal vía no es posible sin una reforma agravada de la Constitución, es decir, de las que requieren disolución de las Cortes y referéndum vinculante en toda España. Y si esa complicada reforma se hiciera, dejaría de tener sentido luego el referéndum pactado y consultivo.

Para que haya otra mayoría que revise esa doctrina, es necesario esperar, al menos, tres renovaciones, es decir, más de 10 años

Hay constitucionalistas eminentes y prestigiosos que defienden que sí es posible celebrar un referéndum de autodeterminación en Cataluña en virtud del artículo 92 de la Constitución, que señala que “las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”. Sin embargo, esta vía ha sido expresa y reiteradamente cerrada por el Tribunal Constitucional, y ninguno de esos reconocidos constitucionalistas pertenece a esta institución que se encarga de interpretar la Carta Magna, aunque puedan estar cargados de razón.

Además, esta posición la ha mantenido el tribunal siempre por unanimidad, de tal forma que para que haya otra mayoría que revise esa doctrina, es necesario esperar, al menos, tres renovaciones, es decir, más de 10 años. Eso supone que, en el caso hipotético de que hubiera un acuerdo político para ese referéndum pactado y no vinculante, el Tribunal Constitucional lo pararía en aplicación de toda su doctrina, que no tiene grieta alguna.

El propio Xavier Domènech, líder de En Comú Podem, asegura en el libro 'Repensar la España plurinacional' (Icaria Editorial), de reciente publicación, que sí es posible el referéndum pactado, que “el problema no es jurídico sino básicamente político” y que puede celebrarse como consulta no vinculante de las reguladas en el artículo 92 de la Constitución. Sostiene que bastaría, en todo caso, con cambiar la Ley Orgánica de Referéndum.

Utiliza como respaldo literal a su posición que “en la sentencia del Tribunal Constitucional de 2014 referida a la declaración del Parlament de Catalunya sobre la soberanía y el derecho a decidir se afirmaba que «las referencias al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña (…) no son inconstitucionales»”.

Sin embargo, Domènech omite que el párrafo anterior de esa sentencia (fundamento jurídico 4.C) precisa que “requiere que si la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, que tiene reconocida por la Constitución iniciativa de reforma constitucional (artículos 87.2 y 166 CE), formulase una propuesta en tal sentido, el Parlamento español deberá entrar a considerarla”. Es decir, que es necesaria una reforma previa de la Constitución, sin la cual no es posible tal referéndum pactado y consultivo.

Lo explica justo antes cuando asegura: "Este Tribunal ha reconocido que tienen cabida en nuestro ordenamiento constitucional cuantas ideas quieran defenderse y que «no existe un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional». El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable".

El argumento reiterado del TC es que los artículos 1 y 2 impiden trocear la soberanía, es decir, que tal referéndum se celebre solo en una comunidad

Y en el punto 2 del fallo concluye: "Se declara que las referencias al «derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña» (...) no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta sentencia". En esos fundamentos se habla, precisamente, del necesario procedimiento de reforma constitucional previo.

El argumento reiterado del tribunal es que los artículos 1 y 2 de la Constitución impiden trocear la soberanía, es decir, que tal referéndum pueda celebrarse solo en una comunidad. También que el artículo 92 habla de “referéndum consultivo de todos los ciudadanos”, lo que se entiende como todos los españoles y no los de una única comunidad. Hay consultas en ayuntamientos autorizadas por el Gobierno, pero nunca por esta vía constitucional ni, evidentemente, sobre su autodeterminación, sino sobre asuntos estrictamente locales.

Por ejemplo, hace unos días, en otra sentencia, señaló que “no podría ser objeto de otro tipo de referéndum que el previsto, con participación de todo el cuerpo electoral español”. Añade que "no pueden someterse a consulta popular autonómica —referendaria o no— cuestiones fundamentales que fueron resueltas en el proceso constituyente y que están sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. Por ello, la redefinición de la identidad y unidad del sujeto titular de la soberanía es cuestión que ha de encauzarse a través del procedimiento de reforma previsto en el artículo 168 CE de la Constitución, por la vía del referéndum de revisión constitucional".

El líder de Podemos, Pablo Iglesias y Xavi Domènech. (EFE)
El líder de Podemos, Pablo Iglesias y Xavi Domènech. (EFE)

Y que “la Constitución misma es fruto de la determinación de la Nación soberana por medio de un sujeto unitario, el pueblo español, en el que reside aquella soberanía y del que emanan los poderes del Estado". Se destaca también que la soberanía de la nación, residenciada en el pueblo español, conlleva necesariamente su unidad. Pero ni el pueblo de Cataluña es “titular de un poder soberano, exclusivo de la Nación española constituida en Estado” ni puede, por lo mismo, ser identificado como “un sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional”; tampoco los ciudadanos de Cataluña pueden “confundirse con el pueblo soberano concebido como «la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fuente de la Constitución y del Ordenamiento»”.

En otro apartado, señala que “la Nación en cuya unidad la Constitución se sustenta es la de todos los españoles, como ciudadanos libres e iguales en derechos. Son los únicos que, en hipótesis, podrían ser llamados a decidir sobre la permanencia y el destino del Estado común. Lo que a todos afecta, es decir, la permanencia o no de ese Estado común en que España quedó constituida, no podría, llegado el caso, sino ser reconsiderado y decidido también por todos; lo contrario entrañaría, con la ruptura de la unidad de la ciudadanía, la quiebra, en términos jurídico-constitucionales, de la Nación de todos”.

En marzo de 2014 ya dijo que “si en el actual ordenamiento constitucional solo el pueblo español es soberano, y lo es de manera exclusiva e indivisible, a ningún otro sujeto u órgano del Estado o a ninguna fracción de ese pueblo puede un poder público atribuirle la cualidad de soberano”.

Es necesario, por tanto, que el Partido Popular acepte esa reforma constitucional, porque tiene mayoría suficiente para vetarla

“El reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano, no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado, resulta incompatible con el art. 2 CE, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: «la indisoluble unidad de la Nación española»", concluía el Tribunal Constitucional.

Es decir, no hay más vía para el tribunal que la reforma previa de la Constitución, que al afectar a los artículos 1 y 2 es de las agravadas. Eso supone que se necesita mayoría de dos tercios de Congreso y Senado, celebración de nuevas elecciones que deben ratificar la reforma por idéntica mayoría y someterlo a un referéndum vinculante.

Es necesario, por tanto, que el PP acepte esa reforma constitucional, porque tiene mayoría suficiente para vetarla.

Mariano Rajoy y Soraya Sáenz de Santamaría, en el Senado. (EFE)
Mariano Rajoy y Soraya Sáenz de Santamaría, en el Senado. (EFE)

Suponiendo que la aceptara y se superen esos largos y complicados trámites que no se completarían como mínimo hasta mediados de 2019, y se incluyera en la Constitución la opción de referéndums de autodeterminación en las comunidades, hay otro argumento de orden práctico: esa reforma de la Constitución sería aprobada en un referéndum vinculante en toda España, es decir, en todas las comunidades se votaría si se acepta un nuevo modelo territorial. Carece de lógica que, a continuación, en cada comunidad se someta a referéndum, esta vez consultivo, lo mismo que se acabaría de aprobar en referéndum vinculante, es decir, de mayor entidad.

Si se llegara a ese absurdo, ¿qué ocurriría si se acepta en referéndum vinculante ese encaje territorial de todas las comunidades y luego se rechaza en uno solo consultivo en una comunidad? ¿Cuál prevalece, el anterior vinculante o el posterior consultivo?

Otros constitucionalistas sostienen que el mejor referéndum pactado es la cita doble en las urnas en toda España y en Cataluña para acomodar el Estatut

La respuesta podría ser que una reforma constitucional que cambiara el encaje de las comunidades o nacionalidades o naciones —y que tendría necesariamente que terminar en un referéndum vinculante— haría innecesaria otra consulta posterior en una comunidad. Más aún si va seguido de cambios en los estatutos para adecuarlos a esa nueva regulación y que también llevan aparejados referéndums vinculantes en cada comunidad.

Por eso, otros constitucionalistas, también reconocidos, sostienen que el mejor referéndum pactado es la cita doble en las urnas: en toda España para la reforma constitucional y, en paralelo, en Cataluña para acomodar el Estatut. Además, en la legislatura de la mayoría absoluta del PP se resolvió la disfunción que se produjo cuando el Tribunal Constitucional rectificó artículos aprobados en referéndum en Cataluña, y ahora esa sentencia se produciría antes de la consulta popular vinculante, según el artículo 79 de su Ley Orgánica. "Cuando la aprobación del Proyecto de Estatuto o de la Propuesta de reforma haya de ser sometida a referéndum en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, el mismo no podrá convocarse hasta que haya resuelto el Tribunal Constitucional y, en su caso, se hayan suprimido o modificado por las Cortes Generales los preceptos declarados inconstitucionales", asegura.

Para defender ese referéndum pactado y consultivo, se argumenta que sí fue posible hacerlo en Escocia y en Quebec. Pero allí no hay Constitución como la española que lo impida y, sobre todo, no hay un Tribunal Constitucional como el español que esté radicalmente en contra y que tiene capacidad para suspenderlo. Y no hay forma de sortear ese escollo y superar el bucle.

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