Zapatero: "El Fondo del Agua fue idea mía"

Era la gran apuesta española de la Cumbre. El Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero había estado trabajando durante un año para dar forma a uno de los programas más ambiciosos, si no el que más, de la cooperación española. Pero el anuncio apenas tuvo un impacto de 24 horas. Cinco palabras bastaron para eclipsar la creación del Fondo de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina.

“¡No me lo podía creer! Tras el Por qué no te callas, ya no hubo nada más en toda la Cumbre”, rememora el expresidente del Gobierno y autor intelectual del Fondo del Agua.

El entonces secretario general Iberoamericano, Enrique Iglesias, admite que “esos episodios siempre provocan una gran publicidad y, en cambio, el Fondo del Agua quizá no se ha conocido tanto” como aquella anécdota. En efecto, la XVII Cumbre Iberoamericana de Santiago de Chile de 2007 ha pasado a la Historia como la del Por qué no te callas.

Mientras España afrontaba un conflicto diplomático con Venezuela y otros países latinoamericanos, el Fondo del Aguaechaba a andar fuera del foco mediático. Creado por Zapatero -“fue idea mía”- y diseñado en su aspecto técnico por David Taguas, director de la Oficina Económica del Presidente, este programa representaba un salto cualitativo en la cooperación española.

“Queríamos un proyecto de alcance regional para Latinoamérica y que afectara a dos temas fundamentales: desarrollo para atacar las fuentes de pobreza y la integración de colectividades indígenas. Si había un proyecto que tuviera este alcance, el agua parecía un elemento fundamental”, explica el máximo mandatario español entre 2004 y 2011.

El salto cualitativo que representaba el Fondo también se plasmó en una dotación económica extraordinaria. Zapatero anunció en la Cumbre de Chile que España aportaría hasta 2012 “como mínimo” 1.500 millones de dólares -1.000 millones de euros de la época. Finalmente ese compromiso se ha quedado en algo más de 788 millones de euros. A esta cantidad hay que sumar 366 millones de euros apalancados por los países socios y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 2008 y 2017, cuando concluyan la mayoría de los programas, el Fondo del Agua habrá invertido casi 1.155 millones de euros para mejorar el abastecimiento y saneamiento en América Latina. El 41% de esta cantidad se ha ejecutado hasta la fecha.

Con este dinero, el programa de la cooperación española en América Latina prevé beneficiar a 19 millones de personas en una región donde 85 millones de habitantes no tienen acceso a suministro de agua y 115 millones carecen de servicios sanitarios.

Estos porcentajes se incrementan en las poblaciones rurales, de ahí que el Fondo se haya centrado en desarrollar proyectos en estas zonas y en el ámbito periurbano. “La apuesta del Gobierno de España por el sector rural y el periurbano ha generado un cambio de suma importancia en la agenda política de la región, volviendo a situar estas dos áreas como una prioridad de los gobiernos”, subraya Sergio Campos, jefe de la División de Agua y Saneamiento del BID.

Primero el dinero, luego los programas

El anuncio de Zapatero en la Cumbre de Santiago de Chile llevó aparejado el desembolso inmediato de los fondos a los países latinoamericanos a partir de 2008, antes de la aprobación de los primeros programas un año más tarde. “La razón fundamental es que no hubiera marcha atrás, porque el compromiso era muy fuerte”, justifica el expresidente.

Sin embargo, la mayoría de las personas consultadas coincide en señalar que detrás de esta decisión se encontraba el afán del Gobierno socialista por cumplir su promesa de destinar el 0,5% del PIB a cooperación internacional, ya que para ser computados como Ayuda Oficial al Desarrollo los fondos españoles deben salir del país.

“Había y hay un deseo de vincular calidad con cantidad, y de pensar que el 0,7 es el único indicador de nuestra posición en materia de cooperación. Durante un tiempo, cuando había recursos, se quiso acelerar ese objetivo”, considera Gonzalo Robles, secretario general de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Y prosigue: “Pero si transfieres los fondos y luego dialogas con los países, has perdido una baza muy importante, porque ya has puesto por delante el dinero”.

Agustí Pérez Foguet, profesor de la Universidad Politécnica de Cataluña y miembro del grupo de trabajo del Comité Asesor del Fondo, también cuestiona un desembolso tan rápido del presupuesto. “Es como si en una fiesta infantil repartes de golpe todo el pastel: el subidón inicial está bien, pero el pastel ahora es suyo”.

“Se quería desembolsar mucho dinero sin que la AECID tuviera la infraestructura adecuada para gestionar ese volumen de fondos”, incide Pablo Alcalde, ingeniero en Acción contra el Hambre y compañero de Pérez Foguet en el grupo de trabajo.

Esa afirmación la respalda el anterior jefe del Departamento del Fondo del Agua, Adriano García-Loygorri, que al acceder al cargo en 2009 constató que “había mucho dinero para cooperación, pero pocos técnicos”. De hecho, la aportación española al Fondo triplicaba la financiación presupuestada por la AECID en 2008 para todas las ONG.

Tal aluvión de dinero obligó a la AECID a articular una estructura administrativa compleja, cuyo núcleo neurálgico lo constituía el Departamento del Fondo del Agua. Este organismo, en colaboración con las Oficinas Técnicas de Cooperación en América Latina, recibe las propuestas remitidas por los países; el Consejo Asesor y el Comité Ejecutivo las analizan; el Consejo de Ministros aprueba los programas; el Instituto de Crédito Oficial actúa de agente financiero; y el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas y Expansión Exterior dan apoyo técnico a los proyectos. Todo este proceso de planificación y organización retrasó la ejecución de los programas.

“Lo fácil hubiera sido ejecutar los proyectos desde el minuto uno, pero seguramente habríamos tenido sistemas insostenibles y obras que no estarían bien ejecutadas”, argumenta Francisco González Medina, del equipo de coordinación del Fondo del Agua. “El gran problema es que se definió un programa para ejecutar en cuatro años cuando va a llevar por lo menos el doble”.

Los proyectos más ambiciosos, a cargo del BID

Debido a la gran complejidad para articular el Fondo del Agua, la AECID decidió desglosar el programa en dos ventanillas: una bilateral, gestionada directamente por España y los países socios; y otra multilateral, en la que el BID desempeña un papel fundamental para “reforzar el carácter regional del proyecto”, en palabras del presidente Zapatero, y para “alcanzar un mayor impacto y tener una mayor incidencia”, según Carmen Jover.

Constituido en 1959 y con una gran experiencia en materia de agua y saneamiento, el BID gestiona los proyectos más ambiciosos del Fondo. Mientras que los 19 programas multilaterales han comprometido 613,7 millones de euros, los 46 bilaterales representan 541 millones.

“Asociarse al BID para aprovechar su experiencia no significa que no estuviéramos preparados. Lo que sí es cierto es que hasta ese momento la cooperación española no había afrontado un programa de una capacidad, dimensión e importancia como el Fondo del Agua”, explica Soraya Rodríguez, secretaria de Estado de Cooperación durante la segunda legislatura de Zapatero. Carmen Jover, por su parte, habla de un “beneficio mutuo” tanto para España como para el BID.

Lluís Basteiro, representante de IngenieríaSin Fronteras en el grupo de trabajo del Consejo Asesor, rechaza estos argumentos de los altos cargos. “La AECID adujo falta de capacidad y pasó la diligencia al BID, que tiene una propuesta privatizadora del sector del agua”.

El papel de las empresas españolas

Las empresas representan la última pata del Fondo del Agua. Pese a ser fondos no ligados, esto es, cada país licita los contratos con sus procedimientos en concurso abierto de acuerdo a la Declaración de Parísde 2005, más de un 30% de las adjudicaciones han ido a parar a compañías españolas. Este porcentaje aumenta en el caso de los programas multilaterales, al ser licitaciones de mayor envergadura y que suscitan mayor interés para las sociedades.

“Las firmas españolas ganan proyectos porque están muy bien posicionadas en la región y tienen prestigio”, asegura Gonzalo Robles. Y recuerda de forma tajante: “No es un fondo para la internacionalización de la empresa española”.

Algunas sociedades no vieron con buenos ojos este sistema, al tener que competir con otras compañías extranjeras por contratos financiados con donaciones españolas. “Los fondos son más eficaces si son no ligados. No se trata de imponer, sino de hablar con el país para llegar a un equilibrio”, justifica García-Loygorri.

En algún país, como en Colombia, las firmas españolas llegaron a presionar a las autoridades nacionales para imponer condiciones de cara a competir en una mejor posición en las licitaciones. Las empresas propusieron modificar el índice de endeudamiento requerido, circunstancia que beneficiaba a las compañías españolas. El intento fue en vano ante la negativa del Gobierno colombiano.

La incógnita de la sostenibilidad

Una vez que la mayoría de los programas ya se encuentra en la fase de obras -18 aún están en preinversión y diseño, cinco se han reintegrado y tres han finalizado-, el nuevo gran reto del Fondo es la sostenibilidad de las infraestructuras. “Cuando hablas de servicio no es sólo construir, sino que funcione y que la gente disponga de agua en el tiempo”, subraya Francisco González, que forma parte del equipo de coordinación.

“Es difícil garantizar la sostenibilidad. Lo que hace el Fondo del Agua es plantear la sostenibilidad desde la planificación de los programas y trabajar su implementación con los beneficiarios”, añade Carmen Jover, máxima responsable de este programa de cooperación española.

El Fondo está llevando a cabo una evaluación intermedia global para analizar la ejecución y el avance de los programas, así como para valorar la adecuación del diseño inicial y el cumplimiento de los objetivos. La evaluación de la parte multilateral se publicará en julio de 2015 y la bilateral a principios de 2016, más de siete años después del inicio de la entrega del dinero.

De momento, el Fondo del Agua ya ha servido para firmar un acuerdo de cooperación delegada entre la AECID y la Unión Europea en el marco del Latin America Investment Facility. Esta iniciativa ha comprometido 50 millones de euros de la UE para Nicaragua y otros 15 millones para la región.

“La voluntad es que el Fondo tenga continuidad a través de diferentes instrumentos: donaciones, ayuda reembolsable, cooperación delegada, cooperación con el BID, asistencias técnicas… Hay vocación y voluntad para que el agua siga siendo una de nuestras prioridades”, asevera Gonzalo Robles.

El objetivo último es que la huella española del Fondo del Agua en América Latina no sea una más de las muchas que se dibujan en la arena y el tiempo borra.

*Marcos García Rey ha colaborado en la producción de este reportaje.

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Esta información forma parte del proyecto El Fondo del Agua: cómo España abastece a América Latina, ganador en concurso público de una ayuda periodística internacional gestionada por el Centro Europeo de Periodismo y la Fundación Bill & Melinda Gates. El único contacto con ambas instituciones ha consistido en cumplimentar diversos formularios relacionados con el proyecto, pero en ningún caso acerca de la orientación periodística de los reportajes.