La revisión del Tratado de Schengen obliga a Europa a replantear su política de inmigración y asilo

La reciente decisión de la Comisión Europea, a instancias del presidente francés, Nicolas Sarkozy y del primer ministro italiano, Silvio Berlusconi, de imponer controles fronterizos para contener la oleada de refugiados que huyen del Norte de África, no es la primera ni la más importante de las excepciones a uno de los principios rectores de los tratados europeos: la libre circulación de personas por el espacio comunitario. Sin embargo, la huida masiva de inmigrantes, procedentes de Libia tras la intervención militar contra el régimen de Muamar el Gadafi, y de Túnez como consecuencia de la revuelta social que acabó con la presidencia de Zine al Abidine Ben Alí, y que han alcanzado las costas de la isla italiana de Lampedusa -unos 25.000, según la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR, según sus siglas en inglés)-, y de Malta -alrededor de 800-, ha puesto en estado de alerta a los líderes europeos. Tanto, que hasta el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rumpy, quiere que la próxima cumbre de los Veintisiete, en junio, se dedique monográficamente a establecer controles fronterizos y a revisar la política de inmigración y de asilo. Dejando a un lado la crisis de la deuda, el acuciante tema sobre el que han girado las deliberaciones de los jefes de Estado y de Gobierno de Europa en el último año.

El Tratado de Schengen fue suscrito por cinco socios de la Unión -los países del Benelux más Francia y la entonces República Federal de Alemania-, en 1985, en la villa del mismo nombre, perteneciente a Luxemburgo. En la actualidad, el denominado espacio Schengen engloba 25 Estados. Pero ni todos son socios comunitarios ni todos los socios de la Unión han suscrito el acuerdo de libre circulación de personas. Así, Noruega, Islandia y Suiza, países ajenos a la UE, han formalizado los principios de Schengen, mientras territorios como Andorra, Liechenstein o San Marino, que no lo han suscrito, apenas mantienen, en la práctica, controles fronterizos. Por contra, socios de la Unión como Reino Unido e Irlanda, han sido tradicionalmente reacios a permitir la libre entrada de foráneos y siguen sin adherirse a Schengen. Del mismo modo que nuevos socios como Chipre -que ha pedido un año más de retraso a su incorporación-, Rumanía y Bulgaria -los dos últimos porque, a los ojos del Ejecutivo comunitario siguen sin establecer los criterios de seguridad exigidos- permanecen aislados de un espacio, el de Schengen, que se expande sobre 3,6 millones de kilómetros cuadrados y en el que pueden transitar sin necesidad de identificación 400 millones de habitantes.

Excepciones a la libre circulación

La principal aportación de Schengen es la creación de una única frontera exterior europea, con normas policiales y de asilo comunes y que exigen visados sólo a los nacionales ajenos a su ámbito de actuación. El artículo 2.2 del tratado es el que habilita a sus naciones signatarias a aplicar controles temporales por razones “de seguridad nacional o policial”. Un estado de excepción que ha entrado en vigor en no pocas ocasiones. En ocasiones extraordinarias, como el 60 Aniversario del Desembarco de Normadía, en junio de 2004, por parte de Francia, que los volvió a imponer tras los ataques de Al Qaeda en Londres, en 2005. O durante acontecimientos futbolísticos  como la Eurocopa 2004, por parte de Portugal, y el Mundial 2006 de Alemania. Pero también para cumplir con acuerdos europeos como el impedimento de la libre circulación de trabajadores de países como España o Portugal, en 1986, y de los socios del Este, en 2004, a instancias de los grandes países Europeos, temerosos de que se produjeran afluencias masivas de ciudadanos en busca de empleo con motivo de sus respectivas adhesiones a la UE. Aunque en todos los casos, nunca se llegó a cumplir los años de suspensión temporal inicialmente acordados.

Para justificar la reforma del tratado por la oleada de magrebíes, la Comisión Europea resalta el riesgo potencial de que crezca exponencialmente el número de inmigrantes desde la otra orilla del Mediterráneo, dado que el número de personas que se están desplazando de Libia huyendo de la violencia asciende a unas 430.000 personas, según fuentes oficiales. Muchos de los cuales se han refugiado en campos con ayuda humanitaria y protección civil a los que la UE ha contribuido con fondos de emergencia por valor de 30 millones de euros. Además de otra cantidad similar destinada a la Operación Hermes 2011, en la que participa Frontex, la agencia de vigilancia fronteriza de la Unión. El Ejecutivo comunitario también admite “estar preparado para considerar el uso del mecanismo de protección temporal, establecido en la directiva de 2001 sobre el funcionamiento de Schengen, para facilitar la protección europea sólo a aquellos inmigrantes con riesgo de seguridad si retornan a sus países de origen.

Tratado con fisuras

Sin embargo, la libertad de movimiento de la que disfrutan los ciudadanos europeos para vivir y trabajar en cualquier latitud de la Unión, con fronteras únicas, cooperación policial, judicial, un mismo cuerpo de oficiales de inmigración y una política común de refugiados ya estaba amenazada antes de las revueltas sociales en el Norte de África. Esta es la tesis de Hugo Brady, investigador del Center for European Reform (CER), think-tank paneuropeo próximo al laborismo británico y que ejerce una elevada influencia en Bruselas.

Brady pone cuatro ejemplos nítidos. El primero, que algunos gobiernos, como el holandés, impulsado por el partido de extrema derecha de Geert Wilders, que forma parte de la coalición gubernamental, ya avanzó su intención de renegociar la directiva de libre circulación de 2004. Un melón que, en caso de abrirse, podría incorporar las demandas de otros socios -en especial, Francia, Italia o Reino Unido- de restringir los movimientos de personas e, incluso, podría abrir una línea divisoria en Polonia, Hungría que delimitaría, no sólo una nueva franja Este Oeste en el mercado interior, sino otra Norte Sur entre países pobres y ricos. 

El segundo de los factores de fragilidad son las cada vez mayores controles al tránsito fronterizo. Frontex no sólo opera de forma permanente en los límites territoriales entre Grecia y Turquía para contener el paso de ciudadanos turcos a través del río Evros; también lo hace para vigilar negocios ilegales en las fronteras helenas, supuestamente permitidas por los servicios aduaneros griegos. Este antecedente, dice Brady, no sólo puede acelerar la petición de ayuda e intervención de Frontex solicitada por Italia para frenar los flujos de tunecinos, sino que está detrás del argumento que impide la incorporación, este año, de Rumanía y Bulgaria.         

El tercer argumento que el investigador del CER apunta es “la ruptura del sistema común de asilo”. Así, Suecia “ha endurecido sus normas en respuesta al creciente respaldo social a los movimientos de extrema derecha” y Reino Unido negocia una propuesta en la misma dirección. Los solicitantes de asilo tienen derechos especiales, bajo las leyes internacionales, para cruzar las fronteras nacionales, explica Brady.

El cuarto motivo es la falta de datos fiables sobre tránsito, lo que requiere, a su juicio, sistemas tecnológicos más perfectos, como reclama a Europa la Casa Blanca, que protejan la privacidad personal pero que sirvan, al mismo tiempo, para el intercambio de información fiable con el objetivo de combatir el crimen organizado y el terrorismo internacional. La actual elevación de los niveles de amenaza tras la ejecución de Osama bin Laden es un claro botón de muestra.

Opciones para el Consejo Europeo

El investigador del CER atisba varias alternativas que Van Rumpy podría trasladar al Consejo Europeo de junio para aplacar esta nueva crisis migratoria. “Una idea sería crear un grupo negociador bilateral entre países fronterizos y los que no experimentan la presión de la afluencia masiva de inmigrantes”, en el que debería reinar “los principios de muta responsabilidad y las demandas de solidaridad” procedentes de Italia y Francia, lo que conduciría a plantear “el nacimiento de un cuerpo policial fronterizo europeo”. De igual forma, Brady suscribe duplicar el montante actual de los cuatro fondos destinados al retorno de inmigrantes, integración de minorías, cuidado a los refugiados y mantenimiento de los controles fronterizos (de unos 550 millones de euros en su conjunto, el 0,5% del presupuesto comunitario), de manera excepcional este año y de forma permanente para el próximo septenio 2014-2021. 

Ulrike Guérot, del Consejo Europeo de Relaciones Internacionales (ECFR, según sus siglas en inglés) recuerda que Alemania, Francia y Austria ya se han decantado, en recientes reuniones de ministros de Interior, por revisar las políticas de inmigración y asilo tras el tsunami migratorio procedente del Magreb. Pero alerta de la retórica populista para contentar las reivindicaciones en contra de los inmigrantes como las vividas en las recientes elecciones regionales y locales de Francia o en el Parlamento holandés, que “pueden incrementar el sentimiento antimusulmán” y que “generalmente, se enroca y va de la mano con los movimientos de signo antieuropeo”. Guérot también llama la atención sobre los que denomina “riesgo tóxico” de los políticos, en alusión a Alemania, y al doble rasero que utilizan en el discurso interno y desde el reclama, por un lado, mayores controles a los flujos de inmigración y, por otro, ofrecen un efecto llamada a foráneos para cubrir tanto las demandas de determinados empleos de baja cualificación como la búsqueda del talento en el área de las nuevas tecnologías.