La política exterior europea

Cuando se critican las carencias de la Unión Europea, uno de los primeros blancos es su política exterior o, mejor dicho, su carencia de política exterior. Y ello a pesar de los avances institucionales de los últimos quince años, desde que se creara la figura del Alto Representante/Vicepresidente de la Comisión (2009) y se le pusiera al frente del Servicio de Acción Exterior Europeo (SEAE), creado en 2011. Si se busca un responsable interno por la ausencia de una posición común en los asuntos definitorios de la política internacional, se singulariza en la existencia del derecho de veto de los Estados miembros. Se nos dice que si se eliminara el derecho de veto, la UE habría dado un paso de gigante para convertir su músculo económico y poblacional en un actor decisivo en la escena internacional. Me permito disentir. El veto es un fenómeno o un síntoma de algo más profundo. Mientras estas circunstancias de fondo no cambien, nos encontraríamos que, eliminado el derecho de veto, la UE seguiría siendo un actor secundario en las grandes crisis y conflictos internacionales, e incluso sería eclipsada por el papel de algunos de sus Estados miembros. Para desarrollar esta tesis he de referirme a algunos postulados básicos sobre la política exterior -cualquier política exterior- sobre los que a menudo no hay claridad.

La política exterior consiste en la gestión satisfactoria de las incoherencias. Una política exterior que se autoproclame coherente no es política exterior. Es otra cosa, política a secas si se quiere, pero no política exterior. Y esto es así porque ningún país puede llevar a cabo una política exterior basada exclusivamente en valores. Ha de incluir en la ecuación a los intereses. Un país debe promover la venta de sus productos allá donde haya mercados con demanda, conseguir atraer inversiones y flujos de turistas, facilitar que sus empresas consigan contratos internacionales, asegurarse la suficiencia en productos energéticos y materias primas esenciales para mantener su economía, garantizar la protección de sus ciudadanos en el extranjero en cualquier circunstancia, y muy especialmente cuando estallan crisis humanitarias y bélicas.

Y, sobre todo, ha de garantizar su defensa en sentido amplio, frente a flujos descontrolados de personas, frente a amenazas terroristas o del crimen organizado y, en última instancia, frente a agresiones armadas contra su territorio. Es irreal, en lo que se refiere a los países europeos, que este entramado de intereses se desenvuelva exclusivamente en un marco geográfico caracterizado por el respeto a la democracia, los derechos humanos y a la economía de mercado. Valores e intereses se entrecruzan. A lo más que puede aspirar una comunidad basada en los valores citados es a lograr un equilibrio aceptable entre estos y los intereses. Desde luego no lo sería, al menos para cualquiera de los países miembros de la UE, si solo contaran los intereses.

Las contradicciones no solo se limitan a las derivadas de la tensión entre valores e intereses. Tanto o más importantes son las distintas percepciones en el seno de una comunidad política, derivadas de su historia y geografía. El mundo se ve de diferente manera según desde donde se mire y las experiencias vividas por la comunidad en el pasado. Las prioridades y recursos disponibles estarán en función de las diversas percepciones.

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España, a lo largo de su historia, ofrece un claro ejemplo de la pervivencia de distintas percepciones hasta que se acabaron por fundir en una unidad superior: la unión personal de las coronas de Castilla y Aragón no bastó para que de la noche a la mañana se imbricaran de manera armoniosa las proyecciones atlántica y mediterránea respectivas de ambos reinos. La facilidad con que nos referimos hoy de manera indistinta a América Latina y el Mediterráneo como áreas prioritarias de la política exterior española es fruto de un proceso de decantación histórica de siglos.

La Unión Europea es, en términos institucionales -no en lo que se refiere al sustrato civilizacional común-, una comunidad joven. A riesgo de resultar en exceso esquemático, tres han sido los actores externos determinantes en la forja de percepciones básicas en cada uno de los Estados miembros: Estados Unidos, Rusia e Israel. Han sido determinantes porque durante gran parte de la historia europea fueron parte integral de esta: Estados Unidos, porque en sus orígenes espirituales, intelectuales y políticos fueron una colonia británica, en su expansión territorial absorbieron territorios que eran o habían sido colonias españolas y francesas, y su población ha sido en buena parte fruto de una sostenida emigración desde todas las regiones de Europa.

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Rusia, porque asumió una perspectiva y misión europeas desde la asunción a principios del siglo XVI del mito de la Tercera Roma y, de modo inequívoco, desde la plena participación en el concierto europeo a partir del zar Pedro I el Grande. Israel porque, en la medida en que se convirtió desde su fundación en el proyecto nacional del pueblo judío, entronca con la contribución judía al devenir religioso, artístico, intelectual y económico de Europa.

Estados Unidos, Rusia y los judíos volvieron a ser claves en el nacimiento del proyecto de integración europea. Sin la aparición de la Guerra Fría, Estados Unidos no habría fomentado el primer embrión de institucionalización europea que fue la OECE, creada en 1948 para gestionar el plan Marshall entre los Estados europeos que no cayeron del lado soviético. Sin el Holocausto, Alemania, la gran perdedora de la Segunda Guerra Mundial y centro neurálgico europeo por geografía, población y economía, no hubiera experimentado una transformación radical que le llevó a apostar por un proyecto novedoso en vez de, como todos los países han hecho en el pasado después de una derrota militar, tratar de restaurar sus fuerzas para desquitarse. Prácticamente no hay dos Estados miembros de la UE, grandes o pequeños, que tengan una percepción idéntica de lo que significa Estados Unidos, Rusia o Israel/el mundo judío en su proyecto nacional.

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A la vista de semejantes contradicciones, multiplicadas en el seno de la Unión Europea, la política exterior ha de ser explicada, especialmente en democracia. No se deben rehuir las contradicciones, tratar de reducirlas a eslóganes. Cuando se oye decir que la diplomacia es discreta, esto será de aplicación a alguna gestión o negociación puntuales, pero el sustrato sobre el que opera, en tanto que instrumento primordial de la política exterior, necesita de luz y taquígrafos.

Es irreal pensar que de resultas de estas explicaciones las contradicciones vayan a ser aceptadas por todos. Siempre habrá sectores de la población que no estén dispuestos a transacciones, a sacrificar valores en aras de los intereses o de diversas percepciones. De ahí la importancia de que existan consensos básicos sobre política exterior entre las familias políticas troncales que componen cualquier comunidad política. En la UE, hasta la fecha, el eje central compuesto por socialdemócratas, populares y liberales ha permitido asegurar una necesaria continuidad, aunque fuera a costa de acuerdos de mínimos.

La polarización creciente en el seno de las sociedades europeas impide que en los países que más la sufren perviva una política exterior que sea algo más que la política exterior del gobierno de turno. Afortunadamente, este fenómeno no ha tenido excesivas consecuencias a nivel europeo en la medida que en las principales instituciones de la UE -Parlamento, Consejo y Comisión- se mantienen consensos básicos entre las fuerzas políticas centrales que trascienden las diferencias ideológicas. Ello no quiere decir que si la polarización nacional se sigue exacerbando termine quebrando esta manera de hacer política europea.

"La política exterior consiste en la gestión satisfactoria de las incoherencias"

En este sentido, tan importante como la desaparición del derecho de veto para el robustecimiento de la acción exterior de la UE es amortiguar las estridencias desde el inicio nacional. En otras palabras, que la política exterior de los Estados miembros no espere a europeizarse cuando llega a las instituciones de la UE, sino que en su mismo inicio nacional trate de interiorizar, en la medida de lo posible, las percepciones básicas y fundamentales que tienen otros socios ante las grandes cuestiones internacionales del momento. Algo así como sucede con el derecho comunitario, cuyo órgano de aplicación principal son los jueces y tribunales de los Estados miembros.

Frente a lo que puedan sugerir las apariencias, los tiempos que vivimos son proclives al surgimiento de una verdadera política exterior europea. Esto no significa necesariamente algo bueno, sino algo inevitable. Posiblemente, la mayoría de los europeos preferiría volver a la década de los noventa del siglo pasado y principios de este, tras el final de la Guerra Fría, con una Rusia integrada en las instituciones europeas (Consejo de Europa, relaciones contractuales con la OTAN y la UE, repercusiones positivas de la gran ampliación de la UE hacia el este) y las perspectivas de acuerdos de paz definitivos entre Israel, los palestinos y sus vecinos.

Hoy el panorama es muy diferente. En parte por la evolución interna de Rusia, Estados Unidos e Israel. En parte por la actuación de terceros, principalmente China en el caso de Estados Unidos; Ucrania y su deseo de integrarse en las instituciones europeas en el caso de Rusia; o Irán y sus aliados en el vecindario israelí. Y también, en parte, por la propia evolución del proyecto europeo, con una integración cada vez mayor cuyos efectos no han sido siempre bienvenidos por otros, incluso por quien había sido uno de sus impulsores originales como es el caso de Estados Unidos.

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El desarrollo de una auténtica política exterior europea tiene un coste, que los responsables políticos han de saber explicar a sus electorados. Uno de ellos es la solidaridad. Se ha tendido a considerar la solidaridad europea en términos financieros, restringiéndola al trasvase de recursos para lograr una convergencia económica. A escala europea, es la versión nacional de la solidaridad perseguida a través de los impuestos progresivos que permiten asegurar un mínimo en la prestación de servicios públicos igual para todos los ciudadanos.

Pero esta no es la única -ni primera- acepción de solidaridad en cualquier comunidad política. En sus orígenes, significa primordialmente protección frente a la agresión externa. La política de defensa, incluso la más rudimentaria, siempre ha precedido a la política exterior. Solo ahora el europeo está experimentando que su proyecto de convivencia a escala continental está en peligro y que tiene que defenderlo. Esta sensación es más importante que la existencia o no del derecho de veto. Sin ella, se podrá realizar conjuntamente una política de cooperación o comercial de cara a terceros. Pero no una verdadera política exterior, que presupone una ineludible política de defensa.

Los dirigentes políticos europeos han de explicar a sus electorados que el dividendo de la paz que trajo consigo el final de la Guerra Fría es cosa pasada, que el proyecto europeo exige su protección militar, que es precisa una fuerza de disuasión nuclear autóctona, que Europa debe saber proyectarse hacia el mundo también militarmente. No para atacar, sino para defenderse. Y solo esta defensa permitirá seguir exportando al mundo el modelo europeo, como fórmula exitosa de transformación del campo de batalla que ha sido la historia europea en otro de permanente negociación. Y que si no lo hacemos, otros nos forzarán a volver a unos modos y procedimientos en el propio continente que nos jactábamos de haber superado para siempre. Porque la división europea en estos tiempos tan revueltos es terreno abonado para que, desde fuera y también en el seno de la Unión Europea, se planten las semillas de la violencia futura. Si cala una conciencia generalizada de lo que todos los europeos nos jugamos, el derecho de veto terminará decayendo. E incluso si no lo hace, no será óbice para que Europa desarrolle una política exterior reconocida por terceros. Esta manera de ver el mundo desde una concepción solidaria de comunidad se llama patriotismo europeo.