Pesadilla antes de Navidad: la UE se lanza a un todo o nada para acordar la financiación a Ucrania

La idea de António Costa, presidente del Consejo Europeo, el foro que reúne este jueves a los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea, es que una vez los líderes se encierren en el Edificio Europa, sus puertas no se abran hasta que haya un acuerdo sobre cómo cubrir las necesidades financieras de Ucrania. En 2026 y 2027 necesitará cerca de 140.000 millones de dólares para gasto civil y militar.

Fuentes europeas explican que el dinero se acabará en Kiev a lo largo del segundo trimestre del año que viene. Pero no hay ninguna garantía de éxito en esta cumbre, aunque tampoco parece haber alternativas. "No podemos dejar la cumbre sin ningún tipo de compromiso sobre la financiación. Es políticamente irresponsable", explica una fuente diplomática.

El Consejo Europeo tiene sobre la mesa un plan, el de utilizar los activos congelados a Rusia como parte de las sanciones de la UE contra Moscú por la invasión de Ucrania desde 2022, para trasladar un crédito sin intereses a Kiev por valor de unos 90.000 millones de euros, lo que cubriría dos tercios de las necesidades financieras de los ucranianos. ¿El problema? Que la inmensa mayoría de esos activos están en manos de Euroclear, una empresa con sede en Bélgica, cuyo Gobierno, liderado por Bart de Wever, primer ministro belga, se niega por completo a que la UE toque esos activos salvo que se cumplan unas condiciones que para muchas otras capitales son inaceptables.

Hay otra alternativa que durante las últimas semanas se ha dejado "en un cajón", como señalan numerosas fuentes diplomáticas, que es la de emitir deuda conjunta europea.

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Prácticamente, todas las fuentes apuntan a una reunión dura, complicada, que está marcada por el efecto del cansancio y la fatiga. La amenaza de una reunión larga se utiliza una y otra vez para tratar de debilitar la resistencia de aquellos que se oponen a los planes. El primer ministro de Estonia ha explicado que está dispuesto a quedarse en Bruselas "hasta Navidad" si es necesario para sacar adelante un pacto.

No se debatirá únicamente sobre Ucrania, ya que también está de fondo el acuerdo comercial con Mercosur, que pende de un hilo ante la petición francesa de retrasar su ratificación al año 2026, al que distintas fuentes consultadas coinciden en señalar que podría matar un acuerdo que lleva medio siglo negociándose y que se concluyó en diciembre de 2024.

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Los líderes también tendrán que abordar por primera vez la negociación del próximo Marco Financiero Plurianual (MFP), que cubrirá del año 2028 al 2034. Una batalla sin cuartel en la que cada Estado miembro pelea por cada euro y cada céntimo en cada una de las partidas que marcan la financiación que recibirá de la UE y cuánto tendrá que aportar el bote común.

La lucha por el crédito

La idea de un crédito a Ucrania usando los activos rusos podría funcionar con mayoría cualificada, lo que significa que, para ser exactos, Bélgica no tiene derecho a vetar la iniciativa, como tampoco otros países que se oponen a cualquier tipo de financiación a Ucrania, como son Hungría o Eslovaquia. Sin embargo, numerosas fuentes diplomáticas descartan la posibilidad de pasar el rodillo sobre los belgas y sacar adelante el crédito sin el respaldo de De Wever. "Es políticamente muy difícil hacer un préstamo de reparaciones basado en los activos inmovilizados sin tenerlos (a Bélgica) a bordo", explica una fuente diplomática sueca.

Una fuente diplomática española apunta por su parte a que Costa pretende "lanzar la llave al mar" y forzar a los jefes de Estado y de Gobierno a que lleguen a un acuerdo. "Puede que tome tiempo, podría ser el viernes o el sábado, pero me sorprendería si el sábado o el domingo el Consejo Europeo se disuelve sin ninguna decisión", ha explicado otra de las fuentes.

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Friedrich Merz, canciller alemán, principal promotor de esta iniciativa, junto a Ursula von der Leyen, también alemana, presidenta de la Comisión Europea, no ha modificado su posición en estos últimos días a pesar del ‘no’ permanente belga. "Tenemos la intención de utilizar activos rusos para financiar a las Fuerzas Armadas de Ucrania durante al menos dos años más. Esta medida no pretende prolongar la guerra, sino ponerle fin lo antes posible", ha escrito en redes sociales.

Bélgica, según ha explicado en público y en privado, tiene dos condiciones principales. La primera es que lo que se aplique a sus instituciones financieras se le aplique a las del resto de la Unión Europea, y en segundo lugar fuertes garantías. La Comisión Europea ya incluyó a otras entidades cuando preparó el texto legal de la propuesta para el instrumento. Respecto a la segunda de las condiciones expresadas por De Wever, actualmente se plantean varias capas de seguridad para Bélgica.

"Los rusos no están contentos y eso significa que estamos haciendo algo muy bueno. Así que, y creo que también deberíamos ser muy cautelosos al tratar de exagerar la amenaza rusa y el alarmismo", señala una fuente diplomática al ser preguntada por los miedos por parte de Bélgica a que Moscú pueda tomar represalias contra el pequeño Estado europeo.

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Hay una primera capa de garantías de los Estados miembros, que llegará hasta los 210.000 millones de euros, que es el total de los activos rusos inmovilizados en la UE, aunque solamente se acabarán utilizando 90.000 millones de ellos, que es lo que propone la Comisión Europea. Las garantías van más allá de ese montante que será el centro del crédito para que haya un "margen de garantía" de sobra. La segunda capa, según explican fuentes de la negociación, permitirá que si un país no puede honrar su garantía, "obtendrá automáticamente un préstamo de la UE" emitido con deuda común, lo que se denomina un Mecanismo de Liquidez. También incluyen un mecanismo de compensación en caso de que Moscú tome represalias contra un determinado Estado miembro incautando sus activos en Rusia. Hay, además, una última capa, en forma de instrumento de deuda conjunta, para ofrecer liquidez en un día o menos en caso de imprevisto y de que fallaran todas las demás garantías.

En todo caso, Bélgica insiste en que quiere más que esto: quiere una garantía ilimitada en cantidad e ilimitada en tiempo. Eso es una línea roja para algunos países. "En Países Bajos tenemos que ir a nuestro parlamento para pedir permiso para esa garantía, y no podemos dar garantías ilimitadas, eso no es, políticamente no es una opción", rechaza una fuente diplomática holandesa. Otras fuentes señalan en la misma dirección. Lo que sí parece una opción es que el resto de Estados miembros vayan más allá en ese "margen de garantías", cubriendo más que los 210.000 millones que se plantean actualmente.

¿Cómo funcionaría el crédito?

El sistema por el que se haría llegar el dinero a Ucrania es complejo. Por un lado, la Unión Europea pondría en marcha un instrumento de deuda en el que participarían aquellas instituciones financieras que controlan activos rusos congelados con sus saldos de efectivo. Los europeos enviarían después, por tramos, ese dinero a Ucrania, que solamente tendría que devolverlo si Rusia pagara reparaciones de guerra a Kiev.

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Si el Kremlin paga dichas reparaciones de guerra, algo más que discutible, el Gobierno ucraniano utiliza ese mismo dinero para devolverlo a la UE, que a su vez vuelve a depositarlo en las instituciones financieras que hoy tienen esos fondos. En el final feliz, Moscú recupera su dinero. En el triste, el régimen de Vladímir Putin se niega a pagar reparaciones de guerra a Kiev, y por lo tanto los europeos consideran que no se cumplen las dos condiciones para descongelar esos fondos: que Rusia acabe con la guerra y que compense económicamente a Ucrania. Ese dinero quedaría definitivamente inmovilizado.

La semana pasada la UE dio un paso arriesgado utilizando una cláusula de emergencia, el artículo 122, para asegurar que ese dinero no podrá desbloquearse de manera inesperada, ya que hasta ahora su congelación debía revisarse cada seis meses y su prórroga debía darse por unanimidad.

¿Qué otras opciones hay?

La Comisión Europea planteó en su momento tres opciones para cumplir con las necesidades de financiación de Ucrania: aportar ayudas bilaterales, emitir deuda común utilizando el margen del presupuesto común de la Unión, y por último el crédito usando los activos congelados a Rusia. Finalmente, y tras consultas con los Estados miembros, Bruselas apostó únicamente por las dos últimas opciones. Muchas capitales tienen problemas de deuda pública y no tienen ninguna intención de empeorar su situación cargando sobre sus hombros con la financiación de Kiev.

Esa misma razón hizo que la presidencia danesa considerara que la única vía "pragmática" para alcanzar un pacto era la del crédito. Pero los belgas consideran que hay que volver a discutir la emisión conjunta de deuda europea. ¿El problema? Que, al menos sobre el papel, hace falta unanimidad. Y no existe esa unanimidad. Hay un país, Hungría, que se opone públicamente y sonoramente, y hay muchas otras delegaciones, como la alemana, que no tienen ningún apetito por una nueva emisión de deuda común, un tema muy sensible para el electorado conservador de Alemania. "Cualquier solución que requiera unanimidad no creo que sea realista", añade una alta fuente europea.

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Sin embargo, una fuente diplomática de una delegación que se opone al crédito utilizando los activos rusos considera que se puede encontrar una solución, aunque no haya unanimidad. "Tuve el honor de asistir a la cena del Ecofin (la reunión de ministros de Economía de la UE) el jueves pasado. Así que citaré a Christine Lagarde (presidenta del BCE) cuando dijo: "Si puedes usar el 122 en una decisión de régimen de sanciones que prolonga la inmovilización, entonces seguramente puedes usarlo para emitir deuda contra el margen presupuestario de la UE". ¿Quién soy yo para discutir con la presidenta del BCE?", señala.

Para la Comisión Europea, el uso del artículo 122 para esta cuestión es una línea roja por dos razones. Esa cláusula está pensada para circunstancias de emergencia muy concretas y ya se ha estirado mucho para asegurar la congelación a largo plazo de los activos rusos. Por ello, lo que el Ejecutivo comunitario teme es que se pudiera llegar a los tribunales europeos y que la alta corte de Luxemburgo considerara ilegal la emisión de deuda utilizando ese artículo para esquivar la unanimidad.

Los servicios jurídicos del Consejo comparten también esa preocupación. Después está la cuestión política: el artículo 122 significa esquivar al Parlamento Europeo, lo que en la Comisión consideran que políticamente no es viable, a pesar de que lo han hecho sistemáticamente durante los últimos años.