La excusa ucraniana: ¿está la UE matando la unanimidad por la puerta de atrás?

El pasado jueves, de manera discreta, sin hacer demasiado ruido, la Unión Europea dio un paso hacia lo desconocido. Para algunos se ha cruzado una línea roja y las cosas cambiarán enormemente a partir de este punto. Para otros, se trata de una excepción, de un caso aislado, totalmente justificado por la gravedad de lo que se está viviendo. Pero de lo que no hay dudas es que cuando los embajadores representantes permanentes de los Veintisiete ante la Unión Europea dieron luz verde a una congelación a largo plazo de los activos inmovilizados a Rusia, se dio un paso sin precedentes.

Aparentemente, la medida no tiene nada de especial. Hasta ahora, las sanciones aplicadas a Moscú, también aquellas que afectan a los activos inmovilizados del banco central ruso, que la mayoría de la UE decide que quiere usar para canalizar un crédito a Kiev por valor de 90.000 millones de euros, tienen que renovarse cada seis meses.

Como todo lo que tiene que ver con la política exterior, la decisión se toma por unanimidad. Pero ahora, gracias a un truco legal, la UE ya no tendrá que estar cada seis meses dando luz verde a que ese dinero siga inmovilizado, y tampoco tendrá que decidir nada por unanimidad. Nadie plantea que esto pueda extenderse al resto de la política exterior y de seguridad europea, pero el precedente ya está sobre la mesa.

El que no haga falta unanimidad es importante porque el crédito a Ucrania con este dinero descansa sobre una presunción: que las sanciones contra Rusia van a seguir activas. Al tener que prorrogarse cada seis meses por unanimidad, el gran riesgo del crédito era que una vez ese dinero se hubiera transferido a Kiev, un único Estado miembro —y todos sospechaban de los bloqueadores en jefes de la UE, es decir, Hungría, el país más cercano al Kremlin— se opusiera a la renovación de las medidas coercitivas, provocando el descongelamiento de estos fondos. Y en ningún momento Rusia pierde el derecho a reclamar ese dinero.

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Sencillamente, debido a las sanciones, las entidades europeas en las que está depositado tienen prohibido transferirlo de vuelta a Moscú. Sin sanciones, esa prohibición se levanta y Rusia tiene que recuperar su dinero. Los efectos financieros podían ser enormes porque los Estados miembros tendrían que cubrir el dinero que ya no estaría en las cuentas de las empresas que lo controlaban.

Con esta decisión de los embajadores, ese escenario desaparece. A partir de ahora, el dinero estará congelado de forma indefinida. ¿Hasta cuándo? "Hasta que el Consejo decida". De un plumazo, los Estados miembros han eliminado tanto el límite de tiempo de los seis meses como, de manera elegante, la unanimidad. Si una cosa genera consenso en los sectores proeuropeos es que la unanimidad es un freno para la Unión Europea en un mundo más violento y veloz.

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El problema que siempre afronta este debate es que para eliminar la unanimidad solamente hay un sendero: que unánimemente los Estados miembros decidan eliminarlas. La unanimidad protege la unanimidad, porque muy pocos países quieren perder el poder de veto, que se aplica a unos pocos ámbitos de la política comunitaria, como los exteriores o las cuestiones fiscales.

¿Cómo ha ocurrido? Con una cláusula de emergencia, el artículo 122 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pensado fundamentalmente para emergencias económicas y para desastres naturales. Fue la base legal que se utilizó para los rescates, también en el escenario del Covid-19. Con esta cláusula se necesita únicamente una mayoría cualificada, es decir, el respaldo de 15 Estados miembros que representen al 65% de la población.

Durante los últimos tiempos, argumentando la necesidad de responder a las crisis de manera rápida, la Comisión Europea había hecho un uso más intenso del artículo 122 porque permitía esquivar al Parlamento Europeo y aprobar legislación únicamente con el Consejo, que es la institución donde están representados los Estados miembros, y además por mayoría cualificada. Aunque se utilizó mucho en el pasado, desde los años ochenta (en ese caso su antecesor como cláusula de emergencia, el artículo 103.1 del Tratado de Roma, aunque este requería unanimidad) no se había usado tanto esta cláusula, que cayó casi en desuso desde su introducción en el Tratado de Lisboa… hasta ahora.

La Comisión ha planteado su propuesta sobre la base de que la guerra de Rusia está teniendo un impacto económico sobre la UE

Siempre había sido una pieza que, muy poco utilizada, se consideraba como un botón nuclear de los Tratados para asistir, "en un espíritu de solidaridad", a uno o varios Estados miembros en situación grave. La Comisión considera que está claro que los países que bordean la frontera oriental de la UE se encuentran, de hecho, en una situación económica grave.

Porque se supone que el artículo 122 está enfocado en situaciones que tienen un importante impacto económico sobre los Estados miembros. La Comisión ha planteado su propuesta sobre la base de que la guerra de Rusia está teniendo, de hecho, un impacto económico sobre los miembros de la Unión Europea. Dado ese paso, los contrarios al uso de esta cláusula temen que casi cualquier acontecimiento pueda entrar dentro de ese molde, abriendo la puerta a un uso extensivo del artículo 122 para campos que requieren unanimidad.

Cuando hace unos días la Comisión presentó su propuesta para proceder a la inmovilización de los activos rusos a largo plazo y eliminaba la unanimidad, haciendo uso del artículo 122, había dos subgrupos importantes en Bruselas: los que estaban de acuerdo en que estaba justificado y los que consideraban que el Ejecutivo comunitario estaba excediéndose de manera inaceptable. Pero ambos subgrupos formaban parte de uno más grande, muy mayoritario: los que piensan que es arriesgado y una muestra de la ausencia de alternativas.

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L. P.

Recientemente, el Ejecutivo comunitario también se ha apoyado en el 122 para el instrumento SAFE, que permitirá a la Comisión emitir deuda conjunta por valor de 150.000 millones de euros para canalizarla en forma de créditos ventajosos a los Estados miembros para que inviertan en defensa. Para los críticos de lo ocurrido en las últimas horas, la Comisión y un grupo de Estados miembros están poniendo en marcha un golpe de timón legal que puede cambiar por completo la arquitectura legal de la UE en una era de crisis permanente. "No me preocupa el precedente", ha zanjado una alta fuente diplomática, que se ha definido como "harta" de los bloqueos en una situación de crisis de seguridad.

Y el riesgo también es que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) pueda sentenciar en el futuro que el uso del artículo 122 para una medida del campo de la política exterior y de seguridad, que requiere unanimidad, sea ilegal. De hecho, la puesta en marcha de SAFE haciendo uso del artículo 122 ya está en manos del TJUE, después de que el Parlamento Europeo, apartado de su diseño, denunciara a la Comisión Europea.