Entre amenazas a Groenlandia y el Báltico, la UE mira a la alternativa europea al artículo 5 de la OTAN

Europa se encuentra atrapada entre dos gigantes. Estados Unidos y Rusia parecen estar dando los primeros pasos hacia una nueva forma de entender el mundo, un regreso a las esferas de influencia que deja al Viejo Continente en un terreno muy pantanoso. En su flanco occidental, la nueva administración americana dirigida por Donald Trump amenaza con hacerse con Groenlandia por la fuerza, a pesar de ser territorio dependiente de Dinamarca, y en el flanco este Rusia consolida su visión imperialista acercándose al reconocimiento por parte de Washington de sus conquistas militares en Ucrania, abriendo la puerta a nuevas agresiones en el futuro.

Hasta ahora la seguridad europea se basaba en la disuasión americana, que se expresaba a través del artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte por el que nació la OTAN. La idea es sencilla: un ataque sobre un solo miembro de la Alianza puede ser considerado como un ataque sobre todos. El único país que lo ha invocado ha sido Estados Unidos tras los ataques terroristas del 11-S, pero más allá de este caso nunca se ha testado la efectividad del artículo 5, la conocida como “cláusula de defensa colectiva” de la OTAN por parte de actores estatales. No se trata de un mecanismo automático, y por lo tanto su efectividad depende de la voluntad política de los socios euroatlánticos, pero hasta ahora ningún país tercero ha tenido la tentación de comprobar su robustez política.

Al menos hasta ahora. La nueva administración americana ha minado de forma pública la credibilidad del artículo 5. “Si no pagan, no voy a defenderlos”, aseguró recientemente Trump, en referencia a los países que no han llevado su gasto en defensa hasta el 2% del PIB, el conocido como “compromiso de Gales” y que se ha convertido en la nueva obsesión de la Alianza, a pesar de que no es legalmente vinculante. En todo caso, no es solamente con esas palabras con lo que Trump está dañando a la OTAN. La presión que su administración ha puesto sobre Groenlandia, un territorio de Dinamarca, miembro de la Alianza Atlántica, asegurando que busca anexionarse el territorio y sin descartar el uso de la fuerza militar, está también provocando un enorme daño a la organización.

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Las amenazas respecto a Groenlandia abrieron un debate paralelo al del debilitamiento de la OTAN: ¿qué puede hacer la UE? Desde el Tratado de Lisboa (2009) el club comunitario cuenta con su propia cláusula de defensa colectiva, el artículo 42.7, por el que se señala que “si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayudar y asistencia con todos los medios a su alcance”.

El lenguaje es vago, abierto a interpretaciones y a exclusiones, como todo en la Unión Europea. Por ejemplo, se considera que aquellos países neutrales no deberían verse implicados en esto, la conocida como “cláusula irlandesa”. Y, ¿qué significa exactamente “con todos los medios a su alcance”? ¿Significa desplegar tropas? ¿Envío de material? El terreno es tan gris que, de hecho, en el lenguaje comunitario se habla del artículo 42.7 como la “cláusula de asistencia mutua”.

La realidad es que, en algunos aspectos, el artículo 42.7 es, políticamente, más sencillo que el artículo 5. En el caso de este último, el Consejo Atlántico tiene que decidir si se puede invocar o no porque, como decíamos, no es un mecanismo automático. El 42.7 se activa directamente por parte de un Estado miembro, sin necesidad de ninguna consulta previa, y las conversaciones se producen después para medir de qué manera dar asistencia al país afectado. Pero a partir de ahí se acaba la sistematización de su uso, incluso si hay voluntad política para usarlo al máximo, mientras que en la OTAN, si hay consenso político, la sistematización del apoyo es mucho más directa y efectiva.

Caso groenlandés

El caso groenlandés es complejo, porque el territorio abandonó las Comunidades en los años ochenta tras ganar su autonomía, aunque siga formando parte de Dinamarca. La idea extendida en Bruselas es que el artículo 42.7 se aplicaría al territorio porque forma parte de un Estado miembro, Dinamarca, incluso aunque Groenlandia haya abandonado el club comunitario. Tras las amenazas americanas a la isla, Berlín y París cerraron filas y lanzaron un mensaje de voluntad política de respaldar a Dinamarca. “Está fuera de cualquier duda que la UE vaya a permitir que otras naciones del mundo, sean quienes sean, ataquen sus fronteras soberanas”, señaló el ministro de Asuntos Exteriores francés, Jean-Noël Barrot.

Pero no hace falta mirar a Groenlandia para imaginar la invocación de esta cláusula. En el pasado la tensión entre Chipre y Turquía ha generado mucha inquietud en Bruselas. Nicosia no forma parte de la OTAN, pero sí de la UE, mientras Ankara es un socio clave de la OTAN, pero no forma parte de la UE. Las exploraciones turcas en las inmediaciones del territorio chipriota han provocado en el pasado sudores fríos en Bruselas.

Esta semana, la Comisión Europea ha presentado su estrategia para mejorar el nivel de preparación de la Unión Europea en caso de desastres naturales o de acontecimientos como por ejemplo una agresión militar. El documento centra buena parte de su atención en el nivel de autosuficiencia de los ciudadanos ante posibles catástrofes, señalando que el objetivo debe ser que puedan subsistir durante 72 horas en casos como por ejemplo inundaciones o incendios. En ese documento, donde se habla también de la posibilidad de ataques armados, el Ejecutivo comunitario señala la necesidad de avanzar en el artículo 42.7.

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“La UE continuará haciendo más operativas las cláusulas de asistencia mutua (artículo 42, apartado 7, del TUE) y de solidaridad (artículo 222 del TFUE) y reforzará la cooperación entre la UE y la OTAN, incluso en caso de que se active el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte. Además, para actuar conjuntamente en el espíritu de solidaridad, tal como establece el Art. 222 del TFUE, la UE debe ser capaz de desplegar todos los medios y activos disponibles en apoyo de los Estados miembros. Esto podría incluir los recursos militares puestos a disposición comúnmente por los Estados miembros”, señala el texto.

El detalle ha pasado desapercibido en la presentación del documento, pero apunta a una preocupación creciente entre políticos, analistas y algunos diplomáticos europeos. El artículo 42.7 puede ser un buen instrumento para avanzar en la seguridad autónoma europea, pero necesita ser más operativo. Para que sea efectivo necesita tener procesos más claros y mejor establecidos para tener certidumbre sobre qué ocurre después de una activación.

Cuando se creó en 2009 (en realidad fue la traslación a los tratados europeos de una cláusula similar incluida en el Tratado Modificado de Bruselas de 1954 que había creado la Unión Europea Occidental que acabó siendo absorbida por la política exterior y de seguridad de la UE en 2011) la cláusula estaba pensada como un añadido al artículo 5, pero 14 años después el futuro del artículo 42.7 podría ser ocupar el espacio que deje vacía la cláusula de defensa colectiva de la OTAN.

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El asunto no es para nada nuevo. La primera presidencia de Trump ya generó la sensación de que había que avanzar en entender cómo hacer más efectivo el artículo 42.7, que solamente ha sido utilizado una vez, en 2015, tras los ataques terroristas de noviembre en París. En una carta en mayo de 2020, los ministros de Defensa de Alemania, Francia, Italia y España ya expresaban que “una labor clave” para reforzar la solidaridad europea “será la puesta en práctica del artículo 42, apartado 7, del TUE. La celebración periódica de debates basados en escenarios, juegos de guerra y ejercicios podría contribuir a alcanzar una perspectiva común sobre las posibles amenazas y a reforzar las interacciones políticas entre nuestras capitales”.

La Comisión Europea ya trabajó para intentar aclarar la operatividad del artículo en un documento en 2017, y la presidencia finlandesa del Consejo de la UE hizo lo propio dos años después. Pero, como suele ocurrir con cualquier instrumento que pueda suponer una sustitución de las funciones de la OTAN, los Estados miembros más orientales, liderados por Polonia, han cerrado el paso a un trabajo más profundo respecto a esta herramienta.

Los Estados miembros que sí favorecen una visión más ambiciosa del artículo 42.7 vieron con cierta frustración que la Brújula Estratégica que la Comisión Europea publicó en 2020 bajo el trabajo de Josep Borrell, Alto Representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad, y que debía servir de “doctrina geopolítica” del Ejecutivo comunitario, no propició ningún avance en este sentido.