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Así puede la Unión Europea evitar la balcanización del diálogo en los Balcanes
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Así puede la Unión Europea evitar la balcanización del diálogo en los Balcanes

La Unión Europea tiene que pasar de la mediación a la acción para acelerar el proceso de diálogo entre Pristina y Belgrado, ¿cuál es el rumbo que tienen que tomar los 27 estados?

Foto: Agentas de la policía en Kosovo. REUTERS/Ognen Teofilovski
Agentas de la policía en Kosovo. REUTERS/Ognen Teofilovski

Las recientes conversaciones sobre los Balcanes entre expertos, diplomáticos y políticos apuntan a un amplio consenso en el que se dan las condiciones propicias para un acuerdo entre Kosovo y Serbia. Esta percepción se debe a varios factores, desde los directamente relacionados con el proceso de diálogo facilitado por la Unión Europea hasta los cambios geopolíticos provocados por la invasión de Rusia. Pero percepción y realidad están a menudo reñidas, especialmente en las relaciones entre Kosovo y Serbia.

La Unión Europea lleva mucho tiempo liderando los intentos por alcanzar un acuerdo entre ambas partes. Sin embargo, estos esfuerzos han tropezado a menudo con obstáculos tanto dentro de la UE como con otros socios, como Estados Unidos. El incumplimiento deliberado de los acuerdos por parte de Serbia y las acciones —como la introducción de aranceles a las importaciones serbias por parte de Kosovo— han debilitado el proceso. Como consecuencia, ninguna de las partes negocia con buena fe.

Foto: Josep Borrell, Alto Representante de la Unión para Política Exterior y de Seguridad. (EFE/Oliver Hoslet))

Para superar estas dificultades y aprovechar las oportunidades, Europa y los Estados miembros deben convertirse en actores y no solo en mediadores del proceso de diálogo.

Las buenas noticias

La administración Biden ha garantizado que el nuevo proceso facilitado por la UE tendrá prioridad, con todo el apoyo del sistema de política exterior estadounidense. Esto contrasta con la presidencia de Trump, durante la cual las conversaciones dirigidas por Estados Unidos perjudicaron los esfuerzos europeos. El nombramiento por parte del presidente estadounidense, Joe Biden, de dos diplomáticos veteranos con amplia experiencia en los Balcanes —Chris Hill, en Belgrado y Jeff Hovenier, en Pristina— consolidó aún más el interés de Estados Unidos por alcanzar un acuerdo definitivo.

Además, las recientes elecciones celebradas tanto en Kosovo como en Serbia han instaurado gobiernos estables con sólidos mandatos electorales. Los gobiernos con mayorías parlamentarias estables son ingredientes vitales para la normalización de las relaciones entre los Estados de los Balcanes. Hasta ahora, la falta de apoyo político —especialmente en Kosovo— ha obstaculizado los esfuerzos por normalizar plenamente las relaciones entre ambos países, junto con las batallas políticas internas en frágiles gobiernos minoritarios o de coalición.

Foto: Bekim Çollaku. (Cedida)

Finalmente, la guerra de Rusia sirve como recordatorio de que los conflictos en el continente europeo pueden resurgir en cualquier momento. Esto ha intensificado los esfuerzos de Estados Unidos y la Unión Europea para hacer avanzar el proceso de diálogo. El número de enviados especiales ha aumentado considerablemente. Además del representante especial de la UE, varios Estados miembros y Reino Unido han nombrado a los suyos propios; Alemania, Francia, Italia y Eslovenia han designado enviados a distintos niveles para apoyar y acelerar el proceso.

Las malas noticias

Pero, a pesar del contexto internacional y local, el diálogo entre Kosovo y Serbia se ha estancado en los dos últimos años. El papel de la comunidad internacional ha pasado de intentar facilitar un acuerdo definitivo entre Pristina y Belgrado a apagar los fuegos cotidianos relacionados con los acuerdos que fueron alcanzados hace diez años. En el pasado, las dos partes celebraban reuniones semanales y mensuales que indicaban avances hacia la normalización de sus relaciones. En cambio, ahora las reuniones son escasas y a menudo perjudiciales para la reconciliación. De hecho, cada reunión entre el primer ministro de Kosovo, Albin Kurti, y el presidente de Serbia, Aleksandar Vucic, parece acabar siendo un paso atrás en el proceso de diálogo.

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Los ciudadanos de Kosovo y Serbia han pasado el verano enfrentados. Los planes del Gobierno kosovar de multar a los residentes serbios que no estén dispuestos a entregar las matrículas de sus coches expedidas en Belgrado han encontrado resistencia en el norte del país. Tras una década de relativa calma, han vuelto a aparecer barricadas cerca de la frontera con Serbia y todos los miembros serbios de las instituciones kosovares del norte —incluidos policías, jueces, fiscales, alcaldes y representantes políticos— han participado en estas revueltas. Los enviados y diplomáticos europeos han tomado nota de estas tensiones, sobre todo tras los esfuerzos por llegar a un acuerdo para calmar la situación en las conversaciones de urgencia entre el serbio Vucic y el kosovar Kurti, con el jefe de la política exterior de la UE, Josep Borrell.

Así pues, el diálogo entre Kosovo y Serbia ya no se centra solo en su futuro europeo, ni siquiera en la paz en los Balcanes. En su lugar, se ha fragmentado en una serie de disputas sobre documentos de identidad, matrículas y funcionarios. Es decir, en lugar de que el proceso sirva para acercar a Kosovo y Serbia a la UE, los dos países han balcanizado el diálogo. Pero, ¿cómo se ha llegado a esto?

Foto: El alto representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores, Josep Borrell. (EFE/EPA/Julien Warnand)

Desde hace tiempo, ni el Gobierno de Kosovo ni el de Serbia consideran que el proceso de diálogo redunde en su propio beneficio o en el del futuro europeo de los Balcanes. Por el contrario, lo ven como una incomodidad en la que tienen que participar debido a la presión de la UE. También lo ven como un juego improductivo. Por un lado, para la mayoría de las élites políticas de Kosovo, el diálogo es innecesario, ya que la independencia del país es un hecho.

El paquete Ahtisaari, base de la declaración de independencia de Kosovo en 2008, establecía todos los aspectos de la condición de Estado del país, incluidos los derechos de las minorías y el estatus de la Iglesia Ortodoxa Serbia. Consideran que cualquier otra negociación o concesión supone una pérdida para Kosovo y una ganancia para Serbia. La actitud de Belgrado, en cambio, es que la independencia de Kosovo es reversible: cuanto más dure el proceso de diálogo, mayor será el potencial de Belgrado para beneficiarse. Así que, en lugar de comprometerse en buscar soluciones, ambos países buscan constantemente formas de paralizar el proceso y culpar a la otra parte.

Además, la UE ha perdido gran parte de su influencia tanto sobre Kosovo como sobre Serbia y, en general, sobre los Balcanes. La adhesión de ambos estados lleva tres años estancada en las negociaciones, y el proceso de liberalización de visados de la UE con Kosovo se ha deteriorado. La UE ya no tiene como hacer para tentar a los líderes de las dos partes a comprometerse y ver el proceso como un juego de suma positiva.

Foto: Protesta contra la invasión de Ucrania en Praga. (EFE/Martin Divisek)
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El camino a seguir

La guerra en Ucrania debería haber sido una llamada de atención para la UE y la comunidad internacional. Pero el conflicto no se tradujo en un mensaje de urgencia hacia los Balcanes. El conflicto enquistado entre Kosovo y Serbia es una amenaza para el continente europeo, por lo que debería tratarse como un asunto de importancia estratégica. El papel actual de la UE como mediador neutral no es suficiente para abordar un reto de esta magnitud. En su lugar, será necesaria una acción estratégica clara que permita una conclusión rápida y decisiva del proceso de diálogo.

En primer lugar, la UE debe solucionar su falta de influencia. La reactivación del "Proceso de Berlín" de la UE (una iniciativa para fomentar la cooperación entre los Estados de los Balcanes Occidentales) podría ser un modelo útil para convencer a los dirigentes serbios y kosovares de los beneficios mutuos de comprometerse. El proceso ha permitido concluir acuerdos clave, como la libre circulación y el reconocimiento de las titulaciones educativas y profesionales en todos los Balcanes. De este modo, los países de la región avanzan de forma tangible hacia la armonización con la UE y, en última instancia, hacia su adhesión. Un impulso como este será esencial para que la UE y los Estados miembros vayan más allá.

Además, la propuesta de Francia y Alemania (con el apoyo de Estados Unidos) de instaurar una nueva hoja de ruta para el proceso de diálogo podría suponer un cambio de paradigma imprescindible para impulsar a Kosovo y Serbia hacia una solución. Los detalles de la propuesta siguen sin estar claros. Pero la mera idea de una hoja de ruta ambiciosa implica que la UE y los Estados miembros se están dando cuenta de que una paz duradera en los Balcanes y en el continente europeo requiere una acción decisiva, y que un acuerdo sostenible entre Kosovo y Serbia no puede confiarse únicamente a los líderes de los Balcanes.

Los Estados miembros deberían basarse en esta iniciativa a fin de proponer una agenda ambiciosa para el futuro del proceso de diálogo, que debería comenzar con un acuerdo definitivo sobre la normalización de las relaciones. Este acuerdo debería abarcar todas las cuestiones pendientes y acelerar la vía de adhesión de ambos países, lo que supondría nada menos que el pleno reconocimiento mutuo de los dos países. La UE empezó como un proceso de paz y debe continuar como tal, es la única manera de garantizar que el conflicto actual no se transmita a las generaciones futuras.

*Análisis publicado originalmente en inglés en el European Council on Foreign Relations por Bernard Nikaj y titulado "Conditions for peace: The EU’s role in the dialogue process between Kosovo and Serbia"

Las recientes conversaciones sobre los Balcanes entre expertos, diplomáticos y políticos apuntan a un amplio consenso en el que se dan las condiciones propicias para un acuerdo entre Kosovo y Serbia. Esta percepción se debe a varios factores, desde los directamente relacionados con el proceso de diálogo facilitado por la Unión Europea hasta los cambios geopolíticos provocados por la invasión de Rusia. Pero percepción y realidad están a menudo reñidas, especialmente en las relaciones entre Kosovo y Serbia.

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