Zettelmeyer: "El nuevo Gobierno deberá reducir la deuda rápidamente"

Europa está sabiendo gestionar la crisis energética por el momento, pero tiene que estar preparada para dar más pasos hacia delante y, sobre todo, mantener la solidaridad en el centro de la ecuación. Esa es la conclusión de Jeromin Zettelmeyer (Madrid, 1964), que asumió en septiembre el cargo de director de Bruegel, el 'think tank' económico de referencia en Bruselas.

El economista fue nombrado en diciembre de 2021 mientras ocupaba el cargo de subdirector del departamento de estrategia y revisión de políticas del Fondo Monetario Internacional (FMI), centrado sobre todo en la deuda soberana, donde es considerado una fuente de autoridad. Antes trabajó para el Instituto Peterson de Economía Internacional tras una etapa de dos años como director general de Política Económica en el Ministerio Federal de Asuntos Económicos y Energía de Alemania.

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PREGUNTA. Se vaya donde se vaya, en Bruselas, Berlín o Frankfurt, todo el mundo habla de los nubarrones que se avecinan, del "invierno caliente" que tenemos que afrontar en materia energética. ¿Cómo cree que afronta Europa esta situación?

RESPUESTA. Hay varios elementos a tener en cuenta. La Comisión Europea ha puesto sobre la mesa un mecanismo que permite financiar apoyo social y posibles límites de precios en el mercado de la energía limitando los beneficios de las empresas que generan energía a coste "inframarginal" (es decir, más bajo que el precio del gas). Tenemos un consenso político para seguir adelante y redistribuir esos beneficios. La manera en la que se distribuya va a ser muy importante y la Comisión ha sido muy clara en que debe hacerse de una forma que reduzca la demanda, así que no podemos tener un límite de precio genérico en el consumo del gas o en la electricidad, sino que habrá que pensar en algo más inteligente, como la idea alemana con la que se va a subsidiar un consumo básico de energía y al superarlo se tendrá que pagar el precio de mercado. Esa es una manera de hacerlo, pero la Comisión ha dejado abierto que otros países lo hagan de forma distinta.

El asunto en el que la Comisión no ha ido suficientemente lejos es en el lado del suministro. Creo que hay una sensación compartida de que la reducción de la demanda de energía va a ser crítica y hay voluntad política para conseguirlo, pero quizás no tanto en el lado de la oferta. Todavía podemos aumentar el suministro en Europa de forma que se pudiera reducir la presión sobre el mercado, posiblemente a través del 'fracking' en lugares donde ya existe como en Países Bajos o con la extensión del uso de las centrales nucleares en Alemania. Son asuntos políticamente complicados, pero pensamos que tienen que ir de la mano de la reducción de la demanda. Y la cuestión es que los ganadores y perdedores de estas medidas no son los mismos, así que cuanto más grande hagas el paquete, más probable será que se consiga un equilibrio.

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P. ¿Y dónde se encuentra ese equilibrio?

R. No va a ser fácil encontrarlo. Por ejemplo, en Polonia el potencial para financiar medidas de apoyo a través de los beneficios de las energías inframarginales, una de las propuestas de la Comisión, es mucho más bajo que en Alemania porque no tienen tantas renovables. De manera que con esta medida tendrían mucho menos dinero a su disposición que, por ejemplo, los alemanes.

Así que quizás, al final, tenga que haber un paso más en la solidaridad entre socios, que consista en una cierta distribución de estos beneficios de las inframarginales en Europa. No lo hemos visto aún, pero puede que sea el siguiente paso. Tenemos el diseño y las líneas maestras de un paquete sólido, pero probablemente tengamos que hacer más, y la cuestión es si cuando tengamos que dar ese paso más eso pondrá a prueba la solidaridad y la unidad en la Unión Europea, que, hasta el momento, ha estado funcionando. El mayor riesgo es que el siguiente paso, el de la solidaridad, no se realice y entonces aparezcan las divisiones que nos devuelvan a algunas de las crisis peor gestionadas en el pasado, como la del euro.

Después, por supuesto, está la posibilidad de que se detenga por completo el suministro desde Rusia, algo que todavía no ha pasado: se ha limitado a una reducción al 20% del suministro habitual. Quizás, de alguna manera, Putin nos ha hecho un favor cerrando el Nord Stream 1 —el gasoducto que conecta el territorio de Rusia directamente con el norte de Alemania por el mar Báltico— relativamente pronto, a principios de septiembre, dándonos tiempo para reaccionar. Pero claramente, la situación puede empeorar, y entonces la cuestión será si seremos capaces de tener solidaridad ex post, será el siguiente momento en la cooperación pueda romperse.

P. Este domingo tenemos las elecciones italianas en las que parece que se elegirá a un parlamento que probablemente vote por un Gobierno de extrema derecha liderado por Giorgia Meloni, líder de Fratelli d’Italia. ¿Este puede ser uno de los mayores riesgos de cara al futuro? ¿Cree que la experiencia de 2018, con el Gobierno de populistas y extrema derecha que tuvo enormes tensiones económicas con Bruselas, no volverá a repetirse?

R. Estoy en la línea con la segunda opción, tiendo a creer que es improbable que la experiencia de 2018 vuelva a repetirse por varias razones. La primera y más sencilla: fue una muy mala experiencia, así que probablemente se haya aprendido la lección. La segunda razón es que el nuevo Gobierno va a afrontar una situación muy difícil por las mismas razones que el resto de Ejecutivos de la Unión en estos momentos, así que no creo que quieran complicarse más la vida. Y la tercera razón es que quizás, aunque a lo mejor soy demasiado optimista, el instrumento antifragmentación del Banco Central Europeo (BCE), al estar vinculado a mantener un buen comportamiento, manda la señal a Italia de que le mantendrán fuera de problemas en los mercados mientras que dichos problemas se produzcan por una sobrerreacción de los mercados. Pero si es el propio Gobierno el que provoca los problemas, entonces no estará el BCE para salvarle. Creo que el mensaje ha sido muy claro. Creo que el instrumento va a generar una cierta disciplina.

P. Al mirar la campaña parece que Meloni hubiera hecho un cálculo de que si quiere implementar su agenda, que es ultraconservadora, debe dejar en paz el lado económico.

R. No soy un experto en Italia, pero esto es lo que he oído y suena muy en línea con lo que otras experiencias de Gobiernos de este tipo nos muestran. Cuando tienes un Ejecutivo que intenta cambiar el 'statu quo' en ciertas áreas normalmente no empiezas dañando tu poder fiscal para hacerlo. Tenemos muchos ejemplos en la historia. Por ejemplo, en el primer Gobierno argentino después del 'default', con Néstor Kirchner, apostó por esta idea, de manera que fueron muy conservadores en materia fiscal y fue mucho más tarde, después de haberse recuperado la economía Argentina de forma muy fuerte, cuando se dejó a un lado esa postura fiscal. Y la razón es que les da margen de maniobra para hacer las cosas que quieren hacer. Otro ejemplo fue Orbán que también fue fiscalmente muy conservador al principio. E incluso en la historia italiana, Mussolini, y no les estoy comparando, empezó como un conservador económico y fue mucho más tarde cuando se adentró en un camino fiscal insostenible. Así que tenemos unos años por delante en los que yo creo que podemos asumir que tendrá cuidado.

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P. Volviendo a la crisis energética hay un optimismo bastante amplio sobre cómo se está gestionando la crisis energética. En general, hay optimismo sobre cómo se están gestionando las últimas crisis, incluyendo la del coronavirus y la cuestión de la compra de vacunas. ¿Comparte ese optimismo?

R. (Piensa largo rato) Diría que soy cautamente optimista, supongo. La razón es que hay muchísimo en juego. Hay un factor de miedo que está jugando un papel central. En las crisis en Europa normalmente tenemos este tipo de cooperación cuando estamos justo al filo del abismo. En este caso hemos empezado a cooperar 200 metros antes del abismo, pero es porque ese abismo es excepcionalmente aterrador. Así que, sí, comparto el optimismo de que vamos a seguir cooperando. Lo que es cierto es que hemos tenido dos crisis relativamente bien gestionadas en Europa.

Si tienes dos parámetros, uno en el que hay una respuesta descoordinada y cada país por un lado, y otro en el que Europa actúa como un solo estado, obviamente estamos en el medio, pero estamos más cerca de estar actuando como si fuéramos un único estado que de una manera totalmente desordenada. Eso es bueno. Pero ¿por qué ha pasado? Por muchas razones. Tenemos suerte de tener Gobiernos proeuropeos y bastante competentes en los principales países, es el caso de España, de Francia, de Alemania y lo ha sido hasta ahora en el caso de Italia. La segunda razón es porque la crisis del euro fue terrible para la unidad europea. Y la tercera razón es que estas son crisis externas, y, por lo tanto, el potencial para que nos culpemos los unos a los otros era mucho más bajo que en la crisis del euro.

El otro elemento curioso de esta crisis es que, respecto a la crisis del euro, los débiles son ahora los fuertes y los fuertes ahora son los débiles. No es que sea así completamente, pero ahora hay la sensación de que España es mucho menos vulnerable que antes y, de alguna forma, dependemos de la buena voluntad de España. Esa es una situación nueva.

"No creo que el modelo español sea uno que se pueda aplicar a nivel europeo. No funcionaría"

P. Hace un año el Gobierno español empezó a circular algunas ideas sobre la reforma del mercado energético, proponiendo desacoplar el gas del precio de la electricidad y otras propuestas. La inmensa mayoría de ellas fueron rechazadas por la Comisión Europea y por muchos Estados miembros. Ahora, un año después, algunas de esas ideas parecen más populares, el Ejecutivo comunitario habla de ese "desacople" y aunque no son las mismas ideas claramente el debate ha ido en esa dirección. ¿Cree que la Unión Europea falló en detectar que, efectivamente, como advertía España, había un problema en el diseño del mercado energético?

R. Bueno, la Comisión ha hecho lo correcto al establecer que no hay ningún beneficio inmediato y que hay muchísimas potenciales consecuencias indeseadas a la hora de intentar reformar el mercado energético y que uno no debe hacerlo como una medida a corto plazo. La Comisión estaba en lo correcto en permitir a España y Portugal avanzar con la llamada "excepción ibérica", que parece haber funcionado bastante bien para ellos, pero no sin un coste: hay un estudio, que no es nuestro pero que lo hemos citado, que señala que ha llevado a un aumento en el consumo de la energía eléctrica producida con gas. Y eso va en contra del objetivo de reducir el consumo y, por supuesto, va en detrimento de los usuarios que consumen gas directamente en vez de por la vía de la electricidad, porque ese gas no se ha subsidiado.

Así que no creo que el modelo español sea uno que se pueda aplicar a nivel europeo. No funcionaría por dos razones: la primera es que iría en contra de este objetivo de reducir el consumo de gas, y la segunda es que, precisamente porque los precios mayoristas bajarían, estaríamos exportando electricidad a los vecinos europeos, subsidiándoles la energía, y no creo que políticamente eso vaya a funcionar. Este no es un problema para España porque está más o menos aislada en el mercado energético europeo. Pero a nivel europeo las potenciales desventajas son mucho mayores.

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Habiendo dicho eso, es verdad que mientras tanto han circulado muchas ideas adicionales para intervenir en el mercado y muchas de ellas son todavía más arriesgadas que las que España ha puesto sobre la mesa. Así que lo que ha hecho la Comisión ha sido decir que esta no va a ser su primera línea de defensa pero que no quieren cerrar el debate y que se trabajará en la idea de una reforma del mercado del gas con una pregunta de fondo: ¿hay alguna manera de que los consumidores se beneficien de los precios mucho más bajos de las tecnologías inframarginales? Y la respuesta es que probablemente hay una manera, pero tiene muchas contrapartidas, como por ejemplo hacer mucho menos atractiva la inversión en energías renovables, algo que debe seguir siendo nuestro objetivo principal.

Así que para conseguir todos estos objetivos al mismo tiempo, que son reducir el consumo, los precios y animar a la inversión, necesitas muchas intervenciones que funcionen juntas, y eso es una pesadilla, muy fácilmente podría ir mal.

P. Pasando de la cuestión energética a la puramente económica, hay algunas señales que auguran una posible recesión y al mismo tiempo la inflación es galopante. En Estados Unidos la Reserva Federal reaccionó hace bastante tiempo con subidas de tipos muy importantes, un camino en el que ahora se ha adentrado el BCE. Bruselas y Frankfurt parecen estar divididas en dos grupos: los que creen que el BCE ha actuado demasiado lento, y los que defienden que las actuales subidas están siendo demasiado agresivas y pueden tener efectos muy negativos y mal medidos, ¿qué opina usted?

R. Lo que pienso es que no podemos culpar al Banco Central Europeo de demasiado, al menos hasta diciembre de 2021. Hasta ese momento la inflación se produjo por un shock de suministro. Hasta otoño de 2021 no estábamos observando ningún efecto de segunda ronda. Así que no les podríamos haber culpado por no haber endurecido la política monetaria hasta principios de 2022.

Lo que sí podríamos hacer es culparlos un poco más por haber sido lentos entre diciembre y septiembre de 2022. ¿Por qué lo fueron? Hubo buenas y malas razones. Buenas porque pensaban que quizás las presiones sobre el suministro acabarían desapareciendo, algo que obviamente no ha ocurrido sino que ha pasado justo lo contrario con la invasión de Ucrania.

Por otro lado, los malos motivos tienen que ver con que, cuando empezó a quedar claro que la escalada de los precios no se iba a reducir, el BCE se vio limitado por el corsé de su "forward guidance" (los bancos centrales ofrecen una orientación para que los mercados sepan qué esperar de ellos, que es a lo que se llama "forward guidance"), que incluía un componente de datos, que estaba bien, pero también el compromiso de que no se subirían los tipos hasta que hubieran finalizado las compras de bonos por el BCE, que ya se habían comprometido a que no terminarían hasta finales de año y en todo caso no antes de octubre. Estos dos conceptos que podían ser contradictorios, uno guiado por los datos y otro por una fecha, hacía extremadamente difícil actuar.

De todo lo que he dicho no debe derivarse que ahora que tienen las manos libres y se han librado del corsé de la orientación, han hecho ya dos subidas importantes, me resulte obvio que deban pisar a fondo. Incluso si puedo decir que deberían haber ido más rápido al inicio del año, no estoy seguro de que ahora deban hacerlo. Y la razón es que ir más rápido ahora llevará un tiempo de transmisión hasta que las subidas sean efectivas, y es posible que cuando se haya transmitido estemos en una situación en la que los shocks de suministro se hayan revertido y la economía esté en recesión. Así que aunque me encuentro en el grupo de los que creen que deberían haber ido más rápido al principio, no estoy seguro de que esté en el grupo de los que dicen que ahora el BCE tiene que ir con todo. El camino más razonable me parece ser de ir endureciendo la política monetaria poco a poco y con los datos en la mano.

P. Pasando a la cuestión de la deuda, vemos que muchos países europeos, como Italia, España o Grecia tienen unos altos niveles de deuda pública que han empeorado a raíz de la crisis del coronavirus. ¿Estamos entrando en un déjà vu o estamos en una situación completamente distinta?

R. Creo que es un riesgo, particularmente en el corto y medio plazo, que está compensado o controlado por el BCE, pero totalmente condicionado a una senda de ajuste creíble. Y esta senda debe ser relativamente empinada. Creo que países como Italia tienen que prestar mucha atención a la consolidación a medio plazo y tienen que tener una reducción de deuda relativamente rápida, porque de lo contrario se van a encontrar de forma permanente muy expuestos. Las dinámicas de deuda a medio plazo siguen siendo favorables, ya que las tasas de interés reales que pagan los estados siguen siendo bajas comparadas con el crecimiento económico. Pero lo que nos ha mostrado la experiencia es que podemos sufrir 'shocks' que te pueden meter en problemas cuando tienes un alto nivel de deuda, y deberías evitar ese escenario.

P. Y hablando de la reforma de las reglas fiscales de la Unión Europea. Ahora mismo se encuentran congeladas, pero está previsto que se reactiven en 2024 y va a comenzar el debate sobre su reforma. Hace un año defendió en un 'paper' junto a otros economistas que las reglas deben ser sustituidas por estándares. ¿En qué dirección cree que debería ir esa reforma? ¿En la idea que defendía de unos estándares más flexibles?

R. Soy bastante optimista de que habrá una reforma. La cuestión es: ¿cómo de lejos irá? ¿Se quedará en los mínimos o irá a por los máximos? Creo que se deshará de los elementos más contradictorios y dará más responsabilidad a los Estados miembros y un papel mayor a las instituciones nacionales, incluido a las autoridades fiscales independientes. Y espero que la reforma esté más basada en un pensamiento más enfocado en el riesgo: puede haber ciertos quitamiedos que son numéricos, por ejemplo la Comisión querrá mantener la idea de un límite del déficit presupuestario del 3%, pero además que haya un mayor juicio sobre la velocidad de la consolidación fiscal teniendo en cuenta la sostenibilidad de la deuda.

La propuesta del FMI, en la que trabajé, aplica este pensamiento. No lanza las normas a la basura, pero establece una clasificación de riesgo con distintos niveles y se aplican distintos tipos de normas y reglas dependiendo de en qué situación se encuentra cada país. Y espero que esta idea esté también en la propuesta de la Comisión Europea.

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¿Irá esto demasiado lejos esta propuesta para algunos países como Alemania o Países Bajos? Los holandeses por ejemplo han acordado un documento de trabajo con España, así que soy optimista de que vaya a ir bien. El problema es que no tenemos mucho tiempo en la agenda legislativa. Idealmente quieres tenerlo listo en esta legislatura pero quizás vayamos muy justos de tiempo. Quedan solamente dos años.

P. Una última pregunta. En 2018, cuando el Gobierno italiano chocó con la Comisión por su déficit presupuestario, una de las conclusiones que se sacó fue que las multas por incumplir las reglas fiscales eran demasiado altas y que eso las convertía en políticamente muy sensibles. Esa idea estaba ahí cuando empezó a hablarse de reformar las reglas. ¿Está de acuerdo en que hay que cambiar las sanciones para hacer que las normas sean más aplicables?

R. La idea de que puedes poner contra las cuerdas a un país por violaciones técnicas de las normas es poco convincente. Debería haber un riesgo existencial y creo que necesitas provocar e ignorar al sistema en un grado muy alto para ello. No deberíamos tener reglas fiscales europeas que se suponga que pueden funcionar castigando a países por violar un pequeño objetivo numérico que en la imagen completa de la situación no importa para nada. Además, si quieres que los Estados miembros se responsabilicen necesitas que las normas sean percibidas como razonables.