De 16 a 6 'Länder': Alemania rumia una reforma radical de su estructura regional

¿Alemania va bien? Las estadísticas de la mayor economía europea arrojan unas cifras envidiables en el contexto actual para la mayoría de las economías industrializadas. Un crecimiento sólido, una tasa de paro en descenso continuado y a tiro de piedra del pleno empleo, un superávit comercial astronómico con una inflación domesticada, unas cuentas públicas ancladas a un ligero superávit –el denominado “cero negro”–, y una marcada reducción de la deuda pública. Sin embargo, estas cifras encierran un cierto espejismo. La situación no es en absoluto homogénea en todo el país. Y las diferencias tienden a acrecentarse.

Como sucede con las obras de Max Liebermann, uno de los más celebres pintores del impresionismo alemán, los colores que a cierta distancia parecen simples trazos uniformes son, en realidad, al aproximar el punto de vista al lienzo, una asombrosa yuxtaposición de tonos y coloraciones diversas, a veces difícilmente conciliables. El cuadro macroeconómico alemán no difiere mucho de estos otros que pueblan museos y galerías.

Mientras en Baden-Württemberg y Baviera la tasa de desempleo es del 3,8 y el 4%, respectivamente, en Berlín y en Mecklenburg-Vorpommern el paro se eleva hasta el 11,1 y el 11,2%, respectivamente. Mientras Baviera y sus municipios cerraron el año pasado con un superávit de 3.458 millones de euros, Renania del Norte-Westfalia y sus municipios terminaron con un agujero fiscal de 3.024 millones. Mientras Baviera –de nuevo, Baviera– tuvo que aportar 4.852 millones de euros al mecanismo de compensación federal en 2014, Berlín recibió de este fondo 2.247 millones y Sajonia, 2.205. Y mientras Bremen adeudaba 30.600 euros por habitante en el último ejercicio registrado, Sajonia apena debía 2.100 por residente.

Una situación insostenible

La situación es insostenible. Eso dicen en los cuatro Länder que, año tras año, deben aumentar las partidas que transfieren a sus vecinos más pobres. Pero por el momento el ministro de Finanzas alemán, Wolfgang Schäuble, no ha conseguido dar con la fórmula mágica que contente a todos. Sus propuestas, una tras otra, sucumben ante las críticas del rico sur, del emergente este o el depauperado oeste industrial. Nada satisface a la vez a las maltratadas ciudades estado y a los grandes Länder, a la capital y al resto, al despoblado norte y al denso oeste. El tabloide alemán Bild, el diario más leído de Europa, aseguraba recientemente que el mecanismo de "compensación financiera federal, que debería garantizar un mismo nivel de vida en toda Alemania, ha fracasado".

Frente al ruido, un heterogéneo colectivo promociona cada vez con más fuerza una idea un tanto revolucionaria que, sin ser nueva, está ganando adeptos y repercusión en los últimos meses: una radical reforma del mapa político alemán que reduzca los actuales 16 estados federados a, en el caso más extremo, apenas seis. Sus razones tienen.

145 ministros y 1,3 millones de funcionarios

"Unos estados federados de mayor tamaño en toda Alemania serían, a la larga, más capaces de desarrollar sus funciones", explica en una entrevista con El Confidencial el socialdemócrata Bernward Rothe, miembro del Parlamento del estado de Sajonia-Anhalt y líder de la Iniciativa Fusión de Estados. "Una nueva división reduciría los gastos del Gobierno y la Administración, lo que permitiría disponer de más dinero para cumplir otras tareas, como por ejemplo la inversión en educación", razona.

La actual división administrativa de Alemania ha creado 16 estados federados, con 16 capitales y 16 parlamentos regionales. O lo que es lo mismo, 145 ministros, 1.857 parlamentarios y 1,3 millones de funcionarios. Y también 16 legislaciones paralelas en los ámbitos competenciales de los Länder: Educación, Cultura, Formación, Fuerzas de seguridad y Prisiones, entre otras. En Alemania hay, por ejemplo, 16 leyes para regular el funcionamiento de los funiculares. Y 16 servicios secretos regionales. El mantenimiento de estas estructuras supone miles de millones de euros y su eficiencia, dadas las necesidades de financiación externa de doce de los 16 estados federados, es más que dudosa. Reiner Meier, miembro del Bundestag por la Unión Socialcristiana (CSU), la filial bávara de la Unión Cristianodemócrata (CDU) de la canciller Angela Merkel, incide en este punto: "En todo caso algo debe finalmente moverse, ya que muchos Länder pequeños no son capaces de sobrevivir económicamente".

Según los economistas alemanes Thiess Büttner y Sebastian Hauptmeier, una fusión masiva de Länder podría reducir los costes fijos del conjunto de la Administración en un 4%. Tan sólo la fusión de la ciudad-estado de Hamburgo con su vecina Schleswig-Holstein supondría, para estos autores, un ahorro de 800 millones de euros al año. El presidente del lobby independiente Federación de Contribuyentes, Reiner Holznagel, considera que la unión de estados federados "sobre todo teniendo en cuenta los actuales déficit fiscales y la introducción del freno de la deuda, supondría un alivio duradero para las arcas públicas y, por tanto, para los contribuyentes".

La primera ministra del estado del Sarre, la cristianodemócrata Annegret Kramp-Karrenbauer, apuntó el pasado diciembre en esta misma dirección ante las serias dificultades de supervivencia económica de su propio Land: "Tendríamos entonces que hablar sobre cómo preparar mejor a Alemania para el futuro y, en concreto, si no debería haber en el futuro seis u ocho Länder en lugar de los actuales 16".

Otros, más allá de las cuestiones financieras, apuntan a la necesidad de mejorar la competitividad de todo el país en los tiempos de la globalización, con la irrupción de los gigantes emergentes de Asia y la progresiva cohesión financiera y económica de la Eurozona. Para Mario Ohoven, presidente de la Asociación Federal de la Empresa de Tamaño Medio (BVMW) es "tiempo de una reforma radical del federalismo". "La (actual) división de Alemania es un anacronismo en los tiempos de la globalización y la integración europea", agrega.

Poner coto al centralismo

Además, hay una serie de argumentos de carácter político. El primero, como destaca Rothe, es el resurgimiento del estado central, que, ante la falta de músculo económico de las regiones, asume cada vez más funciones. Esta política, que se ha visto en los últimos meses en asuntos tan variados como las becas universitarias o la atención a refugiados, despierta para más de uno terribles fantasmas del pasado. "El traspaso de competencias parciales al Gobierno central ya está teniendo lugar, como en el ámbito de la educación superior y los servicios secretos del interior", señala Rothe, y advierte: "Si no logramos construir Länder capaces en toda Alemania, corremos el riesgo de que regresar a un estado unitario centralizado, como ya ha sucedido en repetidas ocasiones en la historia alemana".

El segundo argumento de carácter político es la marcada descompensación existente en la actualidad en la representación de los distintos Länder en el Legislativo. En el Bundesrat, la cámara regional, el voto de un vecino del estado de Bremen cuenta en la práctica doce veces más que el de un residente en Renania del Norte-Westfalia, ya que este último representa con seis votos a más de 17 millones de personas, mientras que el primero dispone de tres sufragios para dar voz a sus 650.000 habitantes.

"Para mí se trata de tener un federalismo sano", argumenta Rothe, que gestiona una página web temática con todo lo que acontece en Alemania en torno a la propuesta de reorganización del territorio, y que defiende que sus tesis "no son sencillas" pero sí "realizables". Para este político el "ejemplo" es Francia, que ya ha aprobado que en 2016 sus regiones pasen de ser 22 a 13.

Seis, siete, ocho o nueve Länder

Los modelos para reorganizar administrativamente Alemania son variados. "Desde mi punto de vista", apunta Rothe, el ideal sería "un modelo con ocho estados federados, todos con más de cinco millones de habitantes". Esto implicaría, siguiendo la propuesta de Werner Rutz, partir en dos el propio Land de este parlamentario socialdemócrata, Sajonia-Anhalt, para unir el sur con Sajonia y Turingia, y adherir el norte a Brandeburgo, Berlín y parte Mecklemburg-Vorpommern. El Sarre se fusionaría con Baden-Württemberg, mientras que Bremen y Hamburgo se sumarían a Baja Sajonia, entre otras modificaciones.

La propuesta más valiente, sin embargo, apuesta por reducir a solo seis los estados federados. Andreas Barthelmess y Philipp Hübl, miembros del think-tank Club de Roma, han sugerido fundir Berlín, Brandeburgo, Sajonia y Sajonia-Anhalt; unir toda la franja septentrional (Baja Sajonia, Bremen, Hamburgo, Schleswig-Holstein y Mecklemburg-Vorpommern) en la "Federación hanseática"; fusionar el centro del país, del Sarre a Turingia, pasando por Hessen y Renania-Palatinado; y dejar como están a Baviera, Baden-Württemberg y Renania del Norte-Westfalia. Estas seis demarcaciones tendrían, además, un número similar de habitantes.

Pese a que el 61% de los alemanes considera positivos los efectos de una posible fusión, el 69% no quiere una reducción del número de 'Länder'

Los defensores de las fusiones señalan, además, que sus propuestas cuentan con antecedentes de éxito. De hecho, Baden-Württemberg, con Baviera uno de los estados alemanes con estadísticas macroeconómicas más deslumbrantes, es el resultado de la unión, en 1952, entre los estados de Baden, Württemberg-Baden y Württemberg-Hohenzollern. La iniciativa política fue respaldada por la población afectada mediante referéndum. El entonces presidente alemán, Theodor Heuss, procedente de la zona, calificó la fusión de "modélica".

Reticencias políticas y populares

Los defensores de las fusiones, un colectivo transversal que cuenta con miembros en todos los grandes partidos políticos alemanes, ha cosechado importantes apoyos, como el del actual presidente alemán. El independiente Joachim Gauck, un referente ético en Alemania, ha tildado de "necesaria" la reestructuración administrativa del país, ya que el actual modelo está a su juicio "desfasado". Sin embargo, ningún líder de primer nivel –de Merkel a los dirigentes del resto de grandes fuerzas como el Partido Socialdemócrata, La Izquierda o Los Verdes– ha recogido el guante y abogado por abrir este melón.

"Efectivamente, la integración no es fácil", reconoce Rothe, uno de sus máximos adalides, que apunta que, aunque a corto plazo pueden producirse problemas al unir "socios fuertes y débiles, a largo plazo se beneficiarían todas las partes" de un proceso de este calibre.

Como es de esperar, muchos políticos de los Länder no ven con buenos ojos esta propuesta que, en el mejor de los casos, traería inestabilidad, sino una abierta pérdida de poder. En el peor escenario, significaría un harakiri político. "Una reconfiguración significa siempre una redistribución del poder político, algo que para los partidos políticos está ligado con el derrumbe de sus posiciones", explica Rudolf Hrbek, presidente del Centro Europeo para la Investigación del Federalismo (EZFF) de Turingia.

Pero parece que, además, gran parte de la población no se inclina por esta tesis. Pese a que el 61% de los alemanes ve "positivos" los efectos de una posible fusión (reducción de costes, unificación normativa, entre otros), el 69% no quiere una reducción del número de Länder, según una encuesta de la casa Emnid para el rotativo Bild. Un detalle curioso es que las personas de más de 65 años, las que han vivido otras configuraciones administrativas del Estado alemán, son mucho más proclives a una reorganización que los jóvenes.

De hecho, el último intento de fusión, la unión de Berlín con el estado que la rodea, Brandeburgo, se cerró con un sonoro fracaso en 1996, cuando en el referéndum final entre la población no llegó a votar el quórum del 25%, aunque el "no" predominó sobre el "sí". Muchos expertos apuntaron entonces que Brandeburgo no quería el riesgo que conllevaba asumir las enormes deudas del estado que acoge a la capital federal alemana.

2019, el año clave

Los abogados de la causa han apretado el acelerador en los últimos meses. Muchos creen que se encuentran ante una ventana de oportunidad que no pueden desperdiciar, una curiosa alineación de astros ideal para su alternativa. Por un lado, apuntan que la actual gran coalición que gobierna en Berlín, un Ejecutivo de conservadores y socialdemócratas, cuenta con un respaldo del 80% en el Bundestag.

Esto significa que el Gobierno podría tirar de su peso en el Legislativo para saltarse el proceso previsto en la constitución para unir estados federados (proyecto de ley, ratificación por parte del Bundestag y Bundesrat, y referéndum en las regiones afectadas) y aprobar el cambio por mayoría cualificada, esto es, con al menos dos tercios de la cámara baja. Meier, defensor de la reforma y miembro de esa mayoría parlamentaria, considera en este sentido que una gran coalición "debería incluir grandes proyectos".

Por otro, los impulsores de la reorganización administrativa de Alemania señalan que en 2019 acaba el plazo de validez del actual mecanismo de financiación federal y que es preciso encontrarle un sustituto, un engendro político hasta el momento esquivo. Es preciso, en su opinión, aprovechar esa cesura para introducir reformas de calado.

"Es una ocasión adecuada para completar la fusión de Länder", reconoce Rothe, aunque también considera que no es preciso que la reorganización tenga lugar justo en 2019, coincidiendo con el final, entre otras leyes, de la que puso en marcha el impuesto solidario para sufragar el desarrollo de los territorios que pertenecieron a la Alemania Oriental.