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¿Es todavía Europa un gusano militar?
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EL PAPEL DE LA UE COMO ACTOR INTERNACIONAL

¿Es todavía Europa un gusano militar?

El desafío de Crimea ha dado una nueva dimensión militar a la crisis. Muchos analizan la capacidad real de UE para hacer frente a amenazas a su seguridad

Foto: La jefa de la diplomacia europa Catherine Ashton (2º por la derecha) en un homenaje a los muertos en los disturbios en Kiev (Reuters).
La jefa de la diplomacia europa Catherine Ashton (2º por la derecha) en un homenaje a los muertos en los disturbios en Kiev (Reuters).

No cabe ninguna duda del relevante papel político jugado, para bien o para mal, por la Unión Europea en la actual crisis de Ucrania, aunque en ocasiones la posición de algunos estados miembros, en particular del “Trío de Weimar” (Alemania, Francia y Polonia), haya eclipsado las iniciativas conjuntas en el marco de la Comisión o la actividad de la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la británica Catherine Ashton.

Sin embargo, el desafío de la república autónoma de Crimea al nuevo Gobierno de Kiev, así como la autorización de uso de la fuerza al presidente Vladimir Putin para proteger a los rusos residentes en el país vecino, ha dado una nueva dimensión militar a la crisis, ante la cual muchos se han preguntado por la capacidad real de la que dispone la UE para hacer frente a las amenazas a su seguridad.

El desafío de Crimea al nuevo Gobierno de Kiev, así como la autorización de uso de la fuerza a Putin para proteger a los rusos en el país vecino, ha dado una nueva dimensión militar a la crisis, ante la cual muchos se han preguntado por la capacidad real de la que dispone la UE para hacer frente a las amenazas a su seguridad

Precisamente el 19 y 20 de diciembre de 2013 se celebró un Consejo Europeo dedicado monográficamente a la seguridad y la defensa, aunque finalmente la omnipresente crisis económica se abrió un hueco en la agenda. Ese Consejo era el primero sobre la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), subordinada a la PESC, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009.

Aunque en las conclusiones del Consejo se afirmase que “la defensa es importante. Una PCSD eficaz ayuda a aumentar la seguridad de los ciudadanos europeos y contribuye a la paz y a la estabilidad de nuestro entorno y del mundo en general”, el hecho es que la UE sigue muy lejos de contar con las capacidades, militares y civiles, de gestión de crisis necesarias para su acción exterior.

Algunos antecedentes de la seguridad y defensa europea

En primer lugar, se debe aclarar que la defensa sigue siendo competencia de los estados miembros, ya que pertenece al núcleo duro de soberanía que ninguno se plantea ceder a la UE. Aunque en todos los Tratados se contempla la posibilidad de que una decisión unánime del Consejo Europeo conduzca, en el futuro, a una defensa común, la idea de un ejército único europeo dirigido desde Bruselas sigue estando en el ámbito de la ciencia ficción.

Por tanto, la PCSD va a continuar siendo una política intergubernamental, cuyo desarrollo precisa por tanto de la aprobación del Consejo, en lugar de una política intragubernamental desarrollada en el ámbito de la Comisión. No obstante, la UE ha sido consciente desde su creación, por el Tratado de Maastricht en 1992, de que debe estar lista para compartir la responsabilidad de la seguridad global, como se afirma en la Estrategia de Seguridad Europea de 2003.

Intentado superar el famoso aforismo según el cualEuropa es un gigante económico, un enano político, y un gusano militar, las grandes expectativas creadas al finalizar la Guerra Fría se reflejan en la frase del entonces ministro de exteriores luxemburgués, Jacques Poos, que en junio de 1991 afirmó que había llegado “la hora de Europa y no la de los americanos” para hacer frente al comienzo de las guerras en Yugoslavia.

Aunque en todos los Tratados se contempla la posibilidad de que una decisión unánime del Consejo Europeo conduzca, en el futuro, a una defensa común, la idea de un ejército único europeo dirigido desde Bruselas sigue estando en el ámbito de la ciencia ficción

Sin embargo, la recién nacida PESC carecía de la capacidad de actuar ante una crisis de esa magnitud, de entrada por la manifiesta oposición de Estados Unidos al desarrollo de una defensa europea independiente de la OTAN, y por tanto fuera de su control. La presión de Washington sobre los aliados europeos fue constante en 1991 mientras se elaboraba el Tratado de Maastricht, en particular para que la UE no integrasea la Unión Europea Occidental (UEO), alianza militar creada en 1948 que había permanecido a la sombra de la Alianza Atlántica durante décadas.

El repliegue del bloque ‘europeista’

En todo caso, los objetivos de EEUU se vieron favorecidos por la propia falta de coherencia de los doce estados miembros. El bloque europeísta (con Francia, Alemania y España) abogaba por la incorporación de la UEO como brazo armado de la UE. El bloque atlantista (con el Reino Unido, Países Bajos e Italia) prefería convertir a la UEO en el pilar europeo de la OTAN. La solución de compromiso fue el mantener a la UEO separada de la UE, aunque podría recurrir a sus capacidades de considerarlo necesario.

El hecho es que a pesar de que durante la guerra de Bosnia (1992-95) fueron los europeos los que más contribuyeron al esfuerzo internacional por frenar el conflicto, lo hicieron en el marco de la ONU y de la OTAN, en lugar de en el de la UE. La percepción final fue que Europa era incapaz de resolver una crisis en su propio vecindario, y que sólo cuando EEUU decidió implicarse militarmente se puso fin a la guerra.

placeholder Mujeres bosnias lloran antes los ataúdes de sus familiares en Srebrenica (Reuters).

Esto produjo un repliegue del bloque europeísta, reflejado en el propósito de Francia de reintegrase en la estructura militar de la OTAN, o en la falta de avances de la PESC en el Tratado de Ámsterdam. A ello se unían los llamados dividendos de la paz: una vez desaparecida la amenaza de la URSS, los países europeos redujeron drásticamente sus presupuestos militares, lo que provocó un creciente desfase de capacidades con EEUU.

La superación de ese impasse fue impulsada por el Reino Unido y Francia, potencias nucleares que suman el 50% del presupuesto militar de la UE, cuando en su Cumbre bilateral de Saint-Malo (1998) declararon que la Unión debía tener “la capacidad de actuar con autonomía, apoyada por una fuerza militar creíble, los recursos para usarla y la disposición de hacerlo, para responder a crisis internacionales”.

No todo es tan negro como lo pintan algunos

A pesar de ser una opinión bastante extendida, los comentarios sobre la inexistencia de una Europa de la seguridad y la defensa sólo pueden reflejar desconocimiento o un propósito oculto de desacreditar los esfuerzos de la UE en este ámbito, sin obviar en ningún caso que su eficacia, como veremos, dista mucho de ser óptima.

Se ha adoptado un modelo basado sobre todo en el poder blando. Sin embargo, el enfoque global en la gestión de crisis aconseja el no descuidar ninguna dimensión, incluida la militar, so pena de encasillar a la Unión en un papel de mero suministrador de ayuda económica

De hecho, los postulados de Saint-Malo fueron plenamente asumidos por los restantes países en el Consejo de Colonia en junio de 1999. Tan solo seis meses después, en el Consejo de Helsinki, se aprobó el objetivo de fuerza por el que la UE debería ser capaz en 2003 de desplegar una fuerza de hasta 60.000 efectivos, en menos de 60 días tras recibir la orden del Consejo, y mantenerla desplegada durante al menos un año.

En este punto hay que mencionar de nuevo a EEUU, cuya administración, al igual que ocurriera en 1991, se opuso a estos avances, con la Secretaria de Estado Albright declarando que los europeos no debían duplicar capacidades ya existentes en la OTAN, ni discriminar a los aliados no pertenecientes a la UE, ni disgregar la seguridad europea de la norteamericana.

A pesar de ello, y con el impulso del Alto Representante Javier Solana, la UE desarrolló rápidamente su política de seguridad con la creación de las estructuras permanentes de gestión de crisis (Comité Político y de Seguridad, Comité Militar, Comité Civil, Estado Mayor Militar, Célula Civil de Planeamiento y Conducción), la promulgación de los nuevos objetivos de fuerza militar y civil, la aprobación de la Estrategia Europea de Seguridad, o la creación de la Agencia Europea de Defensa en 2004.

Todo eso ocurrió en un periodo especialmente convulso para las relaciones trasatlánticas, al coincidir con la invasión estadounidense de Irak, rechazada por Francia y Alemania en la ONU. Era la época en la que Robert Kagan afirmaba que los americanos son de Marte y los europeos de Venus, o el secretario de Defensa Donald Rumsfeld se mofaba de la cumbre del chocolate en la que Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo propusieron la creación de un Cuartel General permanente para la UE.

placeholder El marine Kirk Dalrymple presencia el derribo de la estatua de Sadam Husein en Bagdad (Reuters).

Por otra parte, en marzo de 2003 entraron en vigor los acuerdos Berlín Plus, que abrían la posibilidad a la UE de usar medios de la OTAN en sus operaciones. Así ocurrió en los Balcanes con las operaciones Concordia y Althea, pero las restantes cinco operaciones militares y 16 misiones civiles de la UE hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa fueron ejecutadas sin recurrir a la OTAN.

Eso sucedió porque tras la entrada en 2004 de Chipre en la UE la relación estratégica con la OTAN se paralizó, debido a sus nulas relaciones con Turquía. Situación que continúa hoy en día, a pesar de que 22 países pertenecen a ambas organizaciones, lo que llevó a The Economist a compararlas con hermanos siameses cuyas cabezas no dan órdenes coordinadas al cuerpo que comparten.

El Tratado de Lisboa y las decepciones posteriores

El 1 de diciembre de 2009 entró en vigor el Tratado de Lisboa, que en el ámbito de la PESC recogía todas las nuevas herramientas incluidas en la fallida Constitución. La figura del Alto Representante se reforzó al pasar a ocupar una de las vicepresidencias de la Comisión, además presidir el Consejo de Asuntos Exteriores, en lugar de hacerlo el ministro de exteriores de la presidencia semestral rotatoria.

El Tratado también creo el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que integró como embajadas a las representaciones en el exterior de la Comisión, e incluye en su estructura central de Bruselas a todos los organismos de la UE con competencias en la acción exterior, tanto de la Comisión como de la Secretaría del Consejo.

La UE sigue intentando definir su papel en el actual mundo globalizado, en el que el tiempo de reacción ante el surgimiento de nuevas crisis es cada vez menor, y dónde las amenazas a nuestra seguridad son crecientemente complejas, por lo que casi nunca podrán ser afrontadas por separado

Otra novedad es la posibilidad de crear Cooperaciones Estructuradas Permanentes (CEP), por las que los estados que tengan la capacidad y la voluntad de asumir compromisos militares más exigentes puedan hacerlo sin depender del resto. Por último, también se estableció una cláusula de asistencia mutua en caso de un ataque armado contra un miembro de la UE.

Con todo ello, la UE se encontraba en condiciones de asumir el papel como actor global que corresponde a su poder económico, político, e incluso militar, ya que sus entonces 27 miembros disponían de casi dos millones de soldados, e invertían en defensa una cantidad próxima a los 200.000 millones de euros. Sin embargo, desde entonces la evolución de la PCSD ha sido en general decepcionante.

Un modelo basado en el poder blando

La Alta Representante Ashton, con nula experiencia previa en el ámbito de la seguridad, dedicó los primeros meses de su mandato a la puesta en marcha del SEAE, hasta la aprobación de su estructura y reglamento en julio de 2010. La Comisión le traspasó los organismos de asistencia humanitaria, ayuda al desarrollo, etcétera, mientras que la Secretaría del Consejo aportó los de planeamiento y conducción de crisis. Al ser amplia mayoría el personal procedente de la Comisión, se ha adoptado un modelo basado sobre todo en el poder blando. Sin embargo, el enfoque global en la gestión de crisis aconseja el no descuidar ninguna dimensión, incluida la militar, so pena de encasillar a la Unión en un papel de mero suministrador de ayuda económica.

Por lo que respecta a las CEP, cuatro años más tarde no se ha puesto en marcha ninguna, a pesar de que se trata de la herramienta idónea para el desarrollo de capacidades. Sin embargo, Francia y el Reino Unido suscribieron en 2010 un amplio acuerdo bilateral de colaboración, ejemplo de las iniciativas que se podrían adoptar con las nuevas herramientas de Lisboa, con el problema de que se ha llevado a cabo fuera del marco de la Unión, ignorando a los restantes países.

Cuando en 2011 surgió la crisis de Libia, la UE adoptó un perfil bajo y el papel de Ashton fue muy cuestionado. En todo caso, difícilmente puede la Alta Representante hablar con una sola voz, cuando los principales miembros de la UE adoptan posiciones opuestas, con Francia y el Reino Unido votando a favor de la intervención militar en el Consejo de Seguridad, y Alemania negándose a participar en las operaciones.

Además, desde 2008 la grave crisis financiera ha focalizado casi por completo la atención, dejando poco margen a cuestiones como la PCSD. La necesidad de reducir el déficit ha tenido como primera víctima a los presupuestos de defensa, con el agravante de que el nivel de partida ya era muy bajo, y de que esos recortes se han realizado con una óptica nacional, sin coordinación previa entre países.

placeholder Tropas españolas en Ludina, Afganistán (Efe).

Ante ese panorama presupuestario, la optimización del gasto pasa por el desarrollo conjunto de nuevos programas y la puesta en común de los equipamientos existentes. En cualquier caso, esos esfuerzos denominados de pooling and sharing todavía no se han materializado en iniciativas concretas, por lo que la UE sigue careciendo de capacidades clave como un Cuartel General permanente de nivel operacional (OHQ).

Por cerrar este epígrafe con una nota positiva, cabe mencionar el gran éxito de la operación Atalanta contra la piratería marítima en el Índico. La UE ha utilizado allí todas sus herramientas, al complementar esa operación naval con EUTM Somalia para mejorar la seguridad en tierra, con la misión civil EUCAP NESTOR para desarrollar las fuerzas de guardacostas el estado de derecho en la región, y todo ello coordinado a nivel político con la actuación de la Comisión.

La estrategia de las “3 D”: Diplomacia, Desarrollo, Defensa

La UE sigue intentando definir su papel en el actual mundo globalizado, en el que el tiempo de reacción ante el surgimiento de nuevas crisis es cada vez menor, y dónde las amenazas a nuestra seguridad son crecientemente complejas, por lo que casi nunca podrán ser afrontadas por separado.

Ese complejo panorama demanda el empleo coordinado de todo tipo de herramientas, partiendo del principio de que no existe seguridad sin desarrollo, pero tampoco desarrollo sin seguridad. Por ello, la UE ha adoptado la estrategia de las “3 D”, intentando poner en juego a la vez la Diplomacia, el Desarrollo y la Defensa.

Partiendo de esa base, no se puede ocultar que la PCSD sigue estando lejos de las expectativas creadas tras la aprobación del Tratado de Lisboa. Aunque la UE no puede aspirar a actuar en ese ámbito como la superpotencia estadounidense o como una gran potencia como Rusia, a pesar de tener un PIB similar a la primera y muy superior al de la segunda, sí que debería ser capaz de cumplir el objetivo marcado en Saint-Malo en 1998, en aquellos casos en que se perciba que su seguridad este en riesgo.

Es complejo el hacer una revisión de la Estrategia Europea de Seguridad, ya que tras la gran ampliación de 2004 se incorporaron a la Unión países del Este de Europa con una visión muy distinta de la del resto. Así por ejemplo, y hasta la crisis de Ucrania, esos nuevos miembros consideraban a Rusia una amenaza, mientras que para los países de la vieja Europa se trataba de una oportunidad

Para ello, algunas de las posibles medidas incluyen el transmitir a la opinión pública que Europa no puede seguir confiando en medios ajenos para garantizar su seguridad; realizar un diagnóstico común de las amenazas de nuestro entorno, de cómo la UE debe afrontarlos, y de las herramientas de que se debe dotar; impulsar un grupo de pioneros que implementen una primera CEP; potenciar la Agencia Europea de Defensa para el desarrollo de capacidades; y crear un marco bilateral de cooperación en materia de seguridad y defensa entre la UE y EEUU, en el que la OTAN diluya progresivamente sus competencias.

Un problema para hacerlo es la muy diferente cultura estratégica y capacidades materiales de los estados miembros, con grandes potencias militares a nivel europeo como Reino Unido y Francia, multitud de pequeños países sin capacidad ni voluntad de contribuir a la PCSD, y potencias medias como España que deben mantener capacidades propias para hacer frente a amenazas no compartidas.

También es complejo el hacer una revisión de la Estrategia Europea de Seguridad, ya que tras la gran ampliación de 2004 se incorporaron a la Unión países del Este de Europa con una visión muy distinta de la del resto. Así por ejemplo, y hasta la crisis de Ucrania, esos nuevos miembros consideraban a Rusia una amenaza, mientras que para los países de la vieja Europa se trataba de una oportunidad.

Para finalizar, y dando por sentado que el modelo de gestión integral de crisis de la UE es el más adecuado para hacer frente a la mayoría de las nuevas amenazas para la seguridad, no está de más parafrasear a Al Capone para recordar que “una buena palabra y una pistola es siempre más eficaz que una buena palabra”.

*Francisco J. Ruiz es Doctor en Seguridad Internacional en la Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, Departamento de Estrategia y RRII

No cabe ninguna duda del relevante papel político jugado, para bien o para mal, por la Unión Europea en la actual crisis de Ucrania, aunque en ocasiones la posición de algunos estados miembros, en particular del “Trío de Weimar” (Alemania, Francia y Polonia), haya eclipsado las iniciativas conjuntas en el marco de la Comisión o la actividad de la Alta Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la británica Catherine Ashton.

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