Las CCAA piden crédito a la banca mientras crece el debate de una quita de la deuda

Después de una década en que el grueso de las comunidades autónomas se ha financiado gracias al Estado, hay dos tendencias que han surgido con la pandemia y se están acelerando. Por una parte, los gobiernos regionales han tendido en mayor medida a ir a la banca para pedir créditos. Por otra, hay un incipiente debate técnico sobre algún tipo de quita o mecanismo de oxígeno para corregir la insostenibilidad de la deuda autonómica.

Desde diciembre de 2019 hasta noviembre de 2021, según los últimos datos del Banco de España, ha habido un aumento de la deuda del 5,9%, mientras que en términos de PIB ha pasado del 23,7% del cuarto trimestre de 2019 hasta el 26,6% del tercer trimestre de 2021, a la espera de un previsible aumento en el final de 2021, cuando hay gastos extra de los gobiernos regionales.

El incremento es menor que en el Estado central (pasa del 95,5% al 121,8% del PIB), pero el diagnóstico en ambos casos es diferente. Mientras el Estado se ha encargado de los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE) y ha soportado golpes coyunturales en sus arcas, en las comunidades se ha visto el déficit estructural al cubrir las competencias de educación y sanidad, con la presión añadida del coronavirus.

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En este contexto, el investigador Antoni Zabalda ha publicado un artículo académico sobre la posibilidad de condonar parcialmente la deuda autonómica, y ha abierto el debate entre los técnicos. La realidad es que las comunidades autónomas se han financiado gracias al Estado a través del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), y solo en algunas excepciones, como Madrid o País Vasco, han acudido recurrentemente a los mercados de capitales.

El FLA se creó en 2012 para dar financiación a las comunidades autónomas desde el Tesoro, y evitar las primas de riesgo de 500 y 600 puntos que estaban soportando. La Generalitat de Cataluña, por ejemplo, emitió un bono en 2012 con un cupón del 6,35%, que ha hecho de oro a muchos fondos internacionales. Aún una década después, Aragón, Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Murcia, La Rioja y Comunidad Valenciana siguen adheridas al fondo.

De forma paralela, las comunidades autónomas han aprovechado los tipos bajos y la liquidez abundante de la banca para pedir créditos. El volumen de crédito bancario a las comunidades autónomas ha crecido un 4%, según datos del Banco de España. Destacan Galicia, con un 14%, Baleares, con más de un 13% de aumento, Canarias, con más de un 12%, Extremadura, con un 11%, y con más de un 8% Castilla-La Mancha y Aragón. También hay incrementos en Asturias (7%), Comunidad Valenciana (6%), Andalucía (4%), País Vasco (3%), Navarra (3%), La Rioja (2%), Madrid (2%), Cataluña (2%) y Castilla y León (1%).

Para los expertos, es buena señal que las comunidades autónomas busquen otras vías más allá del FLA para financiarse. “La diversificación de la financiación siempre es buena. Cuando se ve copada una fuente de liquidez, se tiene acceso a otras fuentes”, explica Miguel Cardoso, economista jefe para España de BBVA Research. “Se ha concentrado esta liquidez en el Gobierno central, y las CCAA son dependientes de las condiciones que imponga y les quita cierta autonomía”, añade.

En la misma línea, Leopoldo Torralba, economista de Arcano, considera que “cuanto más diversificadas estén las fuentes de financiación, mayor solvencia conlleva y, además, si la banca considera a las CCAA lo suficientemente solventes como para prestarles, los mercados también deberían. El FLA, sin embargo, es una solución para casos de emergencia extrema en episodios de súbita desaparición de financiación, como el sucedido tras la Gran Recesión”.

En este proceso, ha habido una tendencia de pedir préstamos bancarios para reducir la autonomía pero también para aliviar la carga de los servicios de la deuda, recuerda Javier García Arenas, economista de Caixabank Research: “En un entorno macro-financiero como el actual con bajos costes de financiación, no es ninguna sorpresa que las CCAA hayan refinanciado deuda que tenían a tipos altos para pasarla a tipos más bajos y que, por consiguiente, la financiación bancaria haya ganado protagonismo”.

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En efecto, el FLA se creó con un componente de excepcionalidad pero ha acabado siendo estructural, porque así es también el déficit de las comunidades autónomas. Para 2022, en S&P esperan un aumento del déficit y de las necesidades de financiación de las comunidades autónomas por dos factores, explica Alejandro Rodríguez.

El analista de S&P Global Ratings enumera dos factores: “En primer lugar, esperamos una reducción en los ingresos corrientes. La desaparición del ‘fondo covid’ que se verá solamente compensada de forma parcial por el aumento de ingresos por impuestos propios debido a la recuperación económica, así como la devolución de un mes de IVA a las comunidades y la decisión del Gobierno de perdonar la liquidación negativa del sistema de financiación de 2020. Pese a esta reducción de ingresos corrientes, no pensamos que los gastos vayan a bajar de forma significativa, dada su rigidez y la continuación de la pandemia. Por otra parte, las comunidades han recibido fondos europeos en el año 2021 que no han gastado en su totalidad, lo que mejorará los resultados presupuestarios de este año, a costa de presionar a la baja los resultados en términos presupuestarios de 2022, en que deberían aumentar significativamente las inversiones. El efecto de los fondos europeos, sin embargo, quedará ajustado en términos de contabilidad nacional, que miden la cifra oficial de déficit de las comunidades”.

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En cuanto a la forma de financiar el déficit, la calificadora crediticia estadounidense proyecta un aumento de las emisiones de bonos desde los 7.000 millones de 2021 hasta una cuantía de 9.000 millones. “Las emisiones de bonos supondrían algo menos del 20% del total de endeudamiento bruto en 2022. En 2020 y 2021, los préstamos bancarios crecieron mucho en volumen y participación en el total de endeudamiento debido a las cuantiosas operaciones de refinanciación de préstamos ya mencionadas, que no esperamos que continúen en 2022 en la misma medida. La financiación a través de los mecanismos de liquidez del Gobierno (FLA y FF) seguirá teniendo un papel central para muchas comunidades”, agrega Alejandro Rodríguez.

¿Hacia una quita?

En este contexto de deuda creciente, los expertos empiezan a reflexionar sobre una posible quita. O, cuanto menos, algún tipo de mecanismo para facilitar el pago. “El problema fundamental son las enormes diferencias entre autonomías en los importes per cápita de los mecanismos extraordinarios. Esto hace que cualquier propuesta de solución de quita total o parcial vaya a generar sentimientos de agravio comparativo y un muy fuerte rechazo por los gobiernos de las comunidades menos endeudadas”, avisa Santiago Lago, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo.

Su propuesta es otra: “Un camino políticamente mucho más fácil es prorrogar en el tiempo lo que ya tenemos. Es decir, plantear una devolución al Tesoro a muy largo plazo, al menos a 50 años vista, y garantizar que durante todo ese tiempo los tipos de interés se sitúan a tipos muy reducidos, por debajo del 1%, aunque el coste de financiación del Tesoro aumente, que lo hará en algún momento”, añade Lago, que apunta a que esta solución será financieramente más favorable para algunas comunidades que una condonación del 25% o incluso del 50% en el capital, al establecer un escudo en el coste de la financiación.

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El experto, miembro del comité involucrado en presentar propuestas a Hacienda para una reforma fiscal, considera que esta debe tener prioridad frente a la de financiación autonómica, que lleva varios años empantanada, con un informe presentado por otro comité de expertos en 2017 sin que finalmente haya habido cambios en el sistema.

Miguel Cardoso, de BBVA, cree que la financiación autonómica no corre tanta prisa como la fiscal o la de pensiones, pero es algo a resolver a medio plazo: “Las CCAA tienen bajo su control dos servicios públicos muy importantes (educación y sanidad). Si queremos un mejor sistema educativo y capital humano, necesitamos mejor financiación y redirigir más recursos, y lo que se viene es un incremento en el gasto sanitario por el envejecimiento de la población. No es solo que viviremos más y vamos a necesitar más sanidad, sino que demandaremos más sanidad, porque en los próximos años, según se incremente el porcentaje de personas que sufren dolencias o enfermedades, se demandarán tratamientos que son muy caros”.

Sobre la deuda, cree que el FLA ya ha sido una ayuda importante, con una quita implícita por subsidiar el pago de intereses. “Hacia adelante, es difícil saber cuánto incremento de la deuda viene porque las CCAA han sido perjudicadas por el sistema de financiación que se aceptó por todo el mundo cuando se implantó en 2002, y cuánto por un uso ineficiente de los recursos. No deberíamos hablar de quitas de deuda, sino proporcionar a las CCAA instrumentos suficientes para que pongan en orden sus cuentas públicas y continuar negociando la financiación de la deuda pública a través del Tesoro alargando los plazos”, opina el economista de BBVA Research.

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En cualquier caso, “si se abriese un debate en torno a posibles vías para aliviar la deuda de las CCAA, debería hacerse de forma multilateral y consensuada con todos los gobiernos autonómicos. Un foro adecuado podría ser el marco de la discusión del nuevo sistema de financiación autonómico. Se trata de una cuestión muy compleja y cargada políticamente dados los distintos niveles de endeudamiento de las CCAA. En general, una quita suele ser la última opción y antes se consideran otros mecanismos”, añade Javier García, de CaixaBank Research.

En el mercado, “se asume que el Estado evitará su quiebra con rescates, en un caso extremo. Sin embargo, dicho Estado intentará siempre evitarlo al máximo, persuadiendo a las CCAA de ser mínimamente disciplinadas, condicionándoles la financiación a una gestión responsable de los recursos”, apostilla Leopoldo Torralba, de Arcano Research.

Cualquier tipo de quita o alargamiento de plazos podría generar riesgo moral (gestión ineficiente pensando que puede volver a pasar), pero podría ayudar a la nota sobre la solvencia de las comunidades autónomas. “La carga de la deuda es un factor importante en nuestras calificaciones, pero no es el único que tomamos en cuenta. El impacto en las calificaciones dependería del alcance de dicha medida (qué parte de la deuda se podría llegar a absorber, y en qué condiciones) y de la situación particular de cada comunidad, así como de la situación de otros parámetros que medimos (marco institucional, economía, ejecución presupuestaria, gestión financiera y liquidez)”, sentencia Alejandro Rodríguez, de S&P Global Ratings.