Licencia social de los proyectos renovables: el poder de la oposición local

Es bien sabido el arduo proceso de autorización que debe afrontar un promotor titular de un proyecto renovable antes de su puesta en marcha. A los múltiples requerimientos para la conexión a la red y los derivados de la legislación sectorial, se suman numerosas exigencias de las normativas medioambientales -siendo cada territorio un mundo en sí mismo- y las particularidades propias de la idiosincrasia descentralizada con los municipios. Todo ello se traduce en años de tramitación durante los cuáles los promotores han de superar una infinidad de obstáculos para ver, finalmente, materializados los frutos de sus inversiones.

Además, en los últimos tiempos ha venido para quedarse una autorización especialmente sensible que, si bien no se encuentra prevista en la normativa de manera clara, cada vez resulta más imprescindible para que el conjunto de la tramitación del proyecto pueda desarrollarse con ciertas garantías: la licencia social. Esta podría definirse como la aquiescencia de los agentes sociales a la implantación de un proyecto, entendiendo por éstos a las asociaciones medioambientales, los particulares afectados, las poblaciones de los municipios donde éste vaya a ser instalado o, en definitiva, a cualquier grupo de personas susceptible de ser afectado por el proyecto en sí.

Por ello, es muy relevante contar con las herramientas e incorporar en el día a día una serie de actuaciones que garanticen que los territorios no cuestionen la bondad y procedencia de un proyecto de estas características, toda vez que una oposición frontal de estos agentes puede derivar en la inviabilidad del proyecto por la presión que pueden ejercer. En este artículo destacaremos algunas de las principales claves para conseguirlo.

Oposición a la eólica en Galicia

Existiendo multitud de ejemplos de oposición social a proyectos renovables, el más significativo sería, seguramente, el caso de la eólica gallega, en el que la acción de las asociaciones medioambientales forzó a que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (TSJG), a finales de 2024, ordenase la paralización de hasta 62 parques eólicos. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Supremo acabó confirmando dicha paralización por estimar que algunos de estos proyectos fueron fragmentados artificialmente para sortear controles ambientales más estrictos, habiéndose obviado los efectos sinérgicos y cumulativos.

En paralelo, y en tanto que surgieron algunas dudas de Derecho en el seno de dicho conflicto, el TSJG acabó planteando una triple cuestión prejudicial al TJUE para que éste se pronuncie sobre determinados aspectos del procedimiento de evaluación ambiental, más concretamente, acerca de la naturaleza, alcance y tratamiento de algunos de los informes que han de emitirse en el seno del procedimiento. Finalmente, el TJUE emitió una sentencia el pasado 1 de agosto avalando los procedimientos ambientales actualmente establecidos, lo cual no obsta a que futuros conflictos puedan dilatar aún más la tramitación de los proyectos.

Es oportuno mencionar que uno de los principales riesgos de la judicialización de los proyectos renovables -ya que podían a la postre incumplir los hitos administrativos y devenir inviables- ha sido recientemente solventado por parte de los Tribunales, habiéndose aceptado como contramedida cautelar a la paralización de los proyectos, la consecuente suspensión de los plazos del Real Decreto-ley 23/2020 para la consecución de determinados hitos administrativos en un tiempo prefijado.

No obstante, incluso con el anterior salvavidas, lo cierto es que a los promotores de los parques eólicos les queda un largo recorrido administrativo el cual puede lastrar sus expectativas económicas, ya sea por el transcurso del tiempo o por la obligación de modificarlos a raíz de las alegaciones planteadas por las asociaciones ecologistas.

El biometano y su relación con los municipios

Otro ejemplo reciente del poder de las organizaciones municipales podría encontrarse en el caso de las instalaciones de producción de biogás y biometano.

Es evidente el potencial de dicho sector en nuestro país, habida cuenta de la gran actividad de los sectores agrícolas y ganaderos, cuyos residuos son susceptibles de ser valorizados en digestores anaeróbicos para la fabricación de biogás y, posteriormente, ser éste sometido a un proceso de upgrading para obtener el preciado biometano. Esta operativa, junto con la logística que implica su alimentación, no ha resultado, en algunos casos, del agrado de todos los agentes, especialmente de ciertos vecinos de los municipios colindantes a las citadas instalaciones.

En este sentido, cabe recordar que uno de los últimos hitos para que un proyecto alcance el estado de ready to build, hito esencial para su “bancabilidad”, es la obtención de la correspondiente licencia de obras, siendo su emisión competencia del ayuntamiento del municipio en el que el proyecto vaya a ubicarse.

Si bien una licencia municipal es, por definición, un acto reglado, el cual debe dictarse siempre y cuando concurran los requisitos legalmente establecidos, en los últimos tiempos ha proliferado la aprobación de suspensiones del otorgamiento de licencias de obras por parte de los ayuntamientos con el pretexto de una hipotética revisión del plan urbanístico, siendo, en realidad, todo ello una vía para evitar -o al menos, frenar- la implantación del proyecto.

La proliferación del uso de potestades discrecionales, como puede ser la aprobación de dichas suspensiones, para circunvalar la obligación de aprobar un acto reglado como puede ser una licencia de obras, es un claro síntoma del problema de la falta de acuerdo con los vecinos, puesto que, y dejando al margen la legalidad de la estrategia seguida, poseen una gran influencia en el futuro del proyecto, siendo casi una temeridad su acometida sin haber recabado de manera previa un cierto consenso acerca de su implantación.

Conclusiones

En definitiva, no parece que la tramitación de un proyecto tendente a participar de la transición ecológica tenga futuro alguno si no consigue el beneplácito de los agentes sociales involucrados, siendo clave para ello un diálogo abierto y fluido con cada uno de ellos para determinar cuáles serían sus necesidades y preocupaciones, tratando de compatibilizar, de esta manera, el rédito económico con su adecuación al entorno.

Es vital informar de manera clara y tener transparencia con cada uno de los actores, compartir estudios de impacto ambiental de manera previa, involucrarles en la toma de decisiones del lay-out del proyecto, y establecer mecanismos de retorno económico local, financiando proyectos de conservación de la zona y, si se puede dar el caso, adquiriendo compromisos de empleo local directo e indirecto, todo ello con la cobertura jurídica y contractual que permita generar ese compromiso mutuo.

Para ello, es preciso que los promotores cuenten con una implantación real en cada uno de los territorios donde desarrollen sus proyectos, de manera que tengan un entendimiento de primera mano de las necesidades ambientales y sociales, puedan tejer relaciones de confianza con los agentes sociales, adquirir compromisos, y lograr así la ansiada aceptación social y, con ello, un apoyo por parte de las administraciones públicas de la región en todas las fases de desarrollo de cada proyecto.

* Carlos Tallón, socio responsable sector Energía de Deloitte Legal y Guillermo Bernabéu, asociado de Deloitte Legal.