La UE acorrala a España por las acciones colectivas y empuja a los despachos a buscar atajos legales

España se encamina hacia una nueva multa comunitaria tras casi cuatro años sin transponer una directiva clave. La Comisión Europea envió el pasado jueves un dictamen motivado a España por no haber incorporado plenamente a su ordenamiento jurídico la Directiva relativa a las acciones de representación.

Bruselas advierte así al Gobierno por el retraso en la transposición de una norma que regula las acciones colectivas, es decir, los mecanismos procesales que permiten a grupos de personas unirse para demandar conjuntamente a empresas o entidades que vulneran derechos comunes, como los de consumidores, usuarios o el medio ambiente.

Para el Ejecutivo se abre ahora una cuenta atrás de dos meses en la que debe responder a la Comisión y justificar por qué acumula un retraso de casi cuatro años desde que finalizara el plazo de transposición. En ese tiempo, el resto de países comunitarios ha completado el proceso, incluida Bulgaria, el último en hacerlo el pasado mes de abril. “El dictamen motivado es el último paso y el más grave de la fase pre-contenciosa (o prejudicial si prefieres) del recurso por incumplimiento”, explica Christian Gual, socio de Procesal de Uría Menéndez.

Lo que algunas fuentes legales califican ya, con cierta sorna, como un caso de “campeón europeo de la inacción” tiene su origen en el bloqueo parlamentario que arrastra la norma. Una parálisis que, de no resolverse, puede acabar con España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. “Es previsible que la Comisión Europea acabe demandando a España ante el TJUE y que el TJUE imponga una sanción económica a nuestro país”, asegura Alex Ferreres, socio de Procesal de Linklaters.

Para el Ejecutivo se abre una cuenta atrás de dos meses en la que debe responder a la Comisión y justificar por qué acumula un retraso de 4 años

La propia Comisión deja abierta esa vía en su nota de prensa, al señalar que “podría optar por remitir el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea y solicitar que se le impongan sanciones financieras”, de modo que no cabe excluir este régimen específico”, explica Estefania Portillo, counsel de Cuatrecasas.

Un bloqueo tras otro

La realidad es que España comenzó la tramitación de la Directiva como proyecto de Ley pudiendo haberse aprobado el 4 de noviembre de 2024 en el Congreso. Sin embargo, el Gobierno decidió excluir las acciones colectivas del debate parlamentario sobre la Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia.

Los motivos esgrimidos fueron la falta de consenso en torno a algunas de las cuestiones más controvertidas de la norma, especialmente las enmiendas que limitaban la remuneración de los fondos financiadores y la preferencia por el sistema 'opt-out' frente al 'opt-in' como principales escollos entre los grupos parlamentarios para sacarla adelante.

No obstante, el 25 de marzo de 2025, la Ley de Acciones Colectivas volvía al Congreso. El BOE publicaba el texto del Proyecto de Ley de acciones colectivas para la protección y defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, regresando a un punto de partida del que nadie se ha movido desde entonces. “Aunque puede resultar paradójico, el procedimiento de tramitación es el denominado procedimiento de urgencia. Este procedimiento acorta los plazos de tramitación, pero permite a la Mesa ampliar el plazo de enmiendas que los grupos puedan querer plantear al texto legislativo propuesto. Aquí es donde se ha producido el bloqueo”, señala Gual.

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Desde marzo de 2025, se han acordado ampliaciones sucesivas, que van ya por cuarenta y cuatro. “Ayer se acordó una nueva ampliación, con lo que no parece que el dictamen haya tenido un efecto inmediato”, explica Gual.

Poco o nada optimista se muestra Ferreres sobre la influencia que el dictamen haya tenido sobre el Ejecutivo. “La actual relación de fuerzas en el Congreso no invita a pensar que el actual proyecto de ley para la transposición de la Directiva salga adelante, ni siquiera mediante la transacción de enmiendas”, señala el socio de Linklaters.

Los puntos que generan fricción entre los distintos grupos parlamentarios y por los que el PSOE no consigue las mayorías suficientes son, principalmente, dos: por un lado, el modelo de adhesión de los consumidores, donde el proyecto se inclina por el opt-out, “aquel que por defecto incluye a todos los posibles perjudicados, a menos que expresamente comuniquen su exclusión”, de forma que “la sentencia será vinculante” para todos ellos, frente al opt-in que defienden otros grupos y que limita la acción a quienes se personen; una elección que rompe con la práctica mayoritaria en la UE, donde predomina el opt-in y el opt-out se reserva a países como Portugal, Reino Unido o Países Bajos.

La actual relación de fuerzas en el Congreso no invita a pensar que el actual proyecto de ley salga adelante, ni mediante transacción de enmiendas

Por otro, la financiación por terceros, que el texto permite bajo control judicial —“el demandante debe comunicar la existencia de dicha financiación”—, pero que divide a los partidos entre quienes abogan por su supresión y quienes plantean limitar la rentabilidad del financiador, como sucede en Alemania.

Los despachos buscan alternativas

El bloqueo legislativo no ha paralizado del todo el terreno jurídico. Ante la falta de transposición, los despachos ya exploran vías para activar, aunque sea de forma imperfecta, mecanismos de litigación colectiva que se aproximen al modelo europeo.

El sistema español no parte de cero. “La falta de transposición de la Directiva no impide per se que se inicien en la actualidad acciones colectivas, pues es una figura que ya está regulada en nuestro ordenamiento”, explica la counsel de Cuatrecasas. Sin embargo, matiza que el alcance es limitado. “Las acciones que se pueden iniciar en la actualidad son ‘declarativas’ o ‘de cesación’, y la Directiva permite también el ejercicio de acciones colectivas resarcitorias”.

La diferencia no es menor. Mientras el sistema vigente obliga a calcular indemnizaciones de forma individualizada, el nuevo modelo permitiría una reparación global. “Con el régimen actual se puede pedir el pago de cantidades, pero estas se calculan respecto de un grupo determinado o consumidor por consumidor”, señala Portillo, frente a un esquema en el que “esa acción colectiva resarcitoria implique un pago a tanto alzado por parte del demandado”.

En este contexto, una de las vías que gana peso es la interpretación judicial del derecho vigente a la luz del europeo. “Podría aplicarse en virtud del principio de interpretación conforme”, apunta Portillo, quien añade que “en alguna resolución judicial se ha hecho mención a la Directiva para fundar alguna decisión sobre acciones colectivas”.

"Se puede pedir el pago de cantidades, pero estas se calculan respecto de un grupo determinado o consumidor por consumidor", señala Portillo

La estrategia no se agota ahí y pasa por elevar la presión en los tribunales. “No es descartable que si la situación de bloqueo a la transposición de la Directiva de Representación se prolonga, los potenciales reclamantes y sus financiadores entablen un diálogo con nuestros jueces y con el TJUE, a través de cuestiones prejudiciales selectivas planteadas en procedimientos estratégicos”, sostiene Ferreres.

Ese movimiento permitiría, en la práctica, forzar una reinterpretación del sistema actual. Según el socio de Procesal de Linklaters, el objetivo sería “una relectura de la regulación de las acciones colectivas resarcitorias en la vigente Ley de Enjuiciamiento que colme algunas de sus lagunas normativas y aumente la seguridad jurídica para los reclamantes y sus financiadores”.

Aunque jurídicamente se puede solicitar y se encuentra amparado por el derecho de la UE y la jurisprudencia del TJUE, “esta es una cuestión compleja en la práctica, en la que hay que convencer al tribunal de cambiar la interpretación de sus normas o de aplicar una norma que aún no tiene amparo en nuestro ordenamiento”, señala Julia Suderow, socia de Suderow Fernández.

El encaje de la Directiva, sin embargo, no está exento de límites. Gual considera que “este último [el efecto directo] parece algo extraordinariamente difícil de argumentar”, al tratarse de una directiva con amplios márgenes de configuración nacional. En su opinión, “se hace francamente difícil localizar dentro de la regulación de la Directiva no traspuesta normas lo suficientemente claras y pormenorizadas como para definir con precisión un derecho subjetivo directamente invocable”.

"Cuestión distinta es si la falta de transposición puede empujar hacia interpretaciones más flexibles de la normativa", apunta el socio de Uría

No obstante, incluso desde esta posición más cauta se abre una puerta. “Cuestión distinta es si la falta de transposición puede fomentar o empujar hacia interpretaciones más flexibles de la normativa actualmente existente”, apunta el socio de Uría.

El resultado es un escenario híbrido en el que, ante la parálisis política, los operadores jurídicos exploran soluciones intermedias que combinan interpretación conforme, litigación estratégica y presión sobre los tribunales europeos.

Ese mismo vacío es el que ha empujado también a las asociaciones de consumidores a activar su propia vía, esta vez fuera de los tribunales y directamente en el ámbito administrativo.

El papel del Ministerio de Consumo

Detrás del movimiento de Bruselas hay también un impulso previo desde el ámbito asociativo. La Asociación de Usuarios Financieros (Asufin) fue la entidad que presentó la denuncia ante la Comisión Europea en diciembre de 2024 que ha terminado desembocando en el dictamen motivado, situándose así como uno de los actores que han precipitado la reacción comunitaria.

Con ese contexto, la asociación mantiene ahora abierta una vía paralela para tratar de desbloquear parcialmente la situación sin esperar a la transposición completa de la Directiva. Para ello, tiene previsto reunirse la próxima semana con la Dirección General de Consumo, dependiente del Ministerio dirigido por Pablo Bustinduy, con una propuesta concreta sobre la mesa.

La reunión con Consumo busca abrir una vía que permita sortear el bloqueo y evitar que las asociaciones españolas queden al margen

El planteamiento pasa por activar el listado de entidades habilitadas para ejercer acciones representativas de carácter transfronterizo, una pieza clave del sistema europeo que, en la práctica, sigue sin desplegarse en España. Según trasladan, “disponemos ya de un procedimiento administrativo para reconocer la condición de entidad habilitada para acciones transfronterizas”, lo que permitiría actuar con el marco normativo vigente.

La base jurídica que invocan es el artículo 55.2 del Real Decreto Legislativo 1/2007, que atribuye a la Dirección General de Consumo la competencia para reconocer a las entidades habilitadas —principalmente asociaciones integradas en el Consejo de Consumidores y Usuarios— y remitir posteriormente ese listado al Ministerio de Justicia para su notificación a la Comisión Europea.

A su juicio, las asociaciones españolas ya cumplen los requisitos exigidos por la normativa comunitaria y están sometidas a mecanismos de supervisión continua, por lo que la inacción administrativa está teniendo efectos directos. Entre ellos, la imposibilidad de participar en acciones colectivas en otros Estados miembros que sí han transpuesto la Directiva, así como el acceso limitado a determinadas vías de financiación europea. En contacto con el Ministerio afirman a este medio que "valoran todas las posibles medidas que el Derecho de la Unión permita".

La reunión con Consumo busca así abrir una vía administrativa que permita sortear, al menos parcialmente, el bloqueo legislativo y evitar que las asociaciones españolas queden al margen del sistema europeo de acciones colectivas mientras el Congreso sigue sin avanzar.