Un dictamen europeo pone en duda la eliminación de 10.000 pisos turísticos en Barcelona

Luxemburgo, Bruselas, Barcelona. En este triángulo de capitales europeas se dirime uno de los asuntos vinculados al problema habitacional y el turismo que más controversia está generando: la regulación de los pisos turísticos.

A finales de febrero, el abogado general de la Unión Europea emitió un dictamen para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea con el que se comenzó a delimitar hasta dónde pueden llegar los ayuntamientos cuando regulan la concesión de licencias para viviendas de uso turístico. Aunque el criterio del abogado general no es vinculante, un análisis de la jurisprudencia muestra que el TJUE suele respetarlo en casi un 70% de las ocasiones.

Las conclusiones preliminares parten del caso Smartflats, un litigio en el que una empresa inmobiliaria belga impugna la normativa de la Región de Bruselas-Capital, que le exige un complejo "certificado de conformidad urbanística" para operar.

El alcance del caso va mucho más allá de Bélgica. La discusión gira en torno a la Directiva 2006/123/CE de Servicios, la norma que fija hasta qué punto una administración puede limitar una actividad económica dentro del mercado interior. Por eso, lo que se dirime en Luxemburgo impacta directamente en España. En concreto, pone bajo presión tanto el decreto-ley 3/2023 aprobado por la Generalitat, que da potestad a los municipios para restringir las viviendas de uso turístico, como el plan del alcalde de Barcelona, Jaume Collboni, de no renovar las cerca de 10.000 licencias en la ciudad a partir de 2028.

La base del decreto

La norma catalana, aprobada bajo la presidencia de Pere Aragonès, obliga a obtener una "licencia urbanística previa" en 262 municipios que, según el propio decreto, presentan una alta concentración de pisos turísticos o problemas de acceso a la vivienda.

Para justificar esa intervención, la Generalitat recurre a indicadores concretos: municipios donde el alquiler supera el 30% de los ingresos familiares, donde los precios han subido por encima del IPC o donde hay más de cinco viviendas turísticas por cada cien habitantes.

La norma catalana, aprobada bajo la presidencia de Pere Aragonès, obliga a obtener una "licencia urbanística previa" en 262 municipios

El problema no está en los criterios, sino en lo que falta detrás. El decreto no aporta ni cita estudios que acrediten que el encarecimiento de la vivienda en esos municipios sea consecuencia directa de los alojamientos turísticos. La propia exposición de motivos se limita a afirmar que estas viviendas "pueden sustraer un número importante de viviendas del parque residencial habitual".

Ese planteamiento es el que cuestionan los expertos. A su juicio, el texto no logra demostrar una relación directa entre el fenómeno turístico y la evolución de los precios, ni pondera otros factores estructurales como la falta de oferta o el volumen de vivienda vacía.

A ello se suma otro elemento relevante: la extensión de la medida a 262 municipios sin un análisis específico del impacto en cada uno de ellos, lo que introduce una regulación homogénea para realidades muy distintas.

El límite europeo: proporcionalidad con datos

Ese enfoque conecta directamente con las conclusiones del abogado general. El punto de partida es que limitar los pisos turísticos es posible. Proteger el acceso a la vivienda constituye una "razón imperiosa de interés general". Pero ese margen de actuación no es ilimitado. Según el abogado general, cualquier restricción debe superar el denominado "test de proporcionalidad". Es decir, la medida debe ser adecuada y, sobre todo, que "no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo y no pueda ser sustituida por otras medidas menos restrictivas".

Es en ese punto donde cae la normativa belga. Por un lado, por falta de respaldo empírico. La administración defendía que los pisos turísticos presionaban los precios, pero durante el litigio se acreditó que apenas suponen el 0,7% del parque de alquiler.

Por otro, por su carácter indiscriminado: la exigencia se aplicaba "indistintamente en toda la región", sin diferenciar entre zonas con presión turística real y otras donde el impacto es limitado.

Barcelona como paradigma

Si las conclusiones del dictamen podrían cuestionar la naturaleza comunitaria del decreto de la Generalitat, su aplicación en Barcelona eleva el conflicto.

Hasta ahora, las licencias turísticas tenían carácter prácticamente indefinido. El nuevo marco introduce una caducidad ya que los propietarios disponen de cinco años para adaptarse. Si no obtienen una nueva licencia, deberán cesar la actividad.

El elemento decisivo es que esa nueva autorización depende del planeamiento municipal, donde entra la decisión de Collboni anunciando que el Ayuntamiento no modificará ese planeamiento para permitir nuevas licencias, lo que aboca en la práctica a la desaparición de las cerca de 10.000 viviendas de uso turístico que hoy operan legalmente en la ciudad.

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C. Dolz A. Galisteo

El propio decreto añade un elemento especialmente controvertido. La disposición transitoria segunda establece que ese plazo de cinco años tiene "el carácter de indemnización por todos los conceptos". Es decir, el legislador considera compensada la pérdida de la licencia por el mero transcurso del tiempo. En el sector jurídico, sin embargo, la lectura es distinta. Se habla abiertamente de una "expropiación de derechos" encubierta.

Test de proporcionalidad

A la luz de las conclusiones del abogado general, el plan de "licencia cero" presenta dos problemas. El primero tiene que ver con el artículo 10 de la Directiva de Servicios, que exige que los sistemas de autorización se basen en criterios objetivos y limiten la discrecionalidad de las administraciones. Sin embargo, el diseño del decreto permite que un ayuntamiento pueda, en la práctica, eliminar toda una actividad sin un análisis detallado.

El segundo es de proporcionalidad. "Prohibir el 100% de las licencias obligaría a acreditar que no existe ninguna alternativa menos restrictiva", señala Nataly Trenkamp, directora de Augusta Abogados. Y ese es un umbral especialmente exigente en una ciudad como Barcelona, donde ya existían instrumentos como el PEUAT, que diferenciaban zonas en función de la saturación turística.

El siguiente paso: Luxemburgo

El decreto catalán ha superado el filtro del Tribunal Constitucional, con dos votos particulares. Pero la batalla de fondo está lejos de cerrarse. A medida que se acerque 2028 y comiencen las extinciones de licencias o las denegaciones, el conflicto se trasladará a los tribunales españoles.

"La estrategia jurídica está clara: invocar el derecho de la Unión Europea y forzar cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea apoyándose en el precedente de Smartflats", señala la letrada, que anticipa un aluvión de reclamaciones de los afectados por la desaparición de estas licencias. En paralelo, el sector prepara denuncias ante la Comisión Europea por una posible vulneración de la Directiva de Servicios.

Hay que recordar, además, que los propietarios de pisos turísticos ya han interpuesto reclamaciones patrimoniales contra la Generalitat por un importe de 4.250 millones de euros, en su mayor parte rechazadas por el Ejecutivo autonómico, lo que ha empujado el conflicto a los tribunales. Ante esa falta de respuesta, el sector ha seleccionado una de esas reclamaciones para articular un recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en el que solicita al juez que eleve una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea al considerar que la supresión de las licencias podría vulnerar distintos preceptos del derecho comunitario.

El foco vuelve así a Luxemburgo. Y si el tribunal confirma el criterio del abogado general, el margen de las administraciones quedará mucho más acotado: la crisis de la vivienda no basta por sí sola para sostener restricciones generales sin respaldo empírico ni para justificar la eliminación de una actividad económica entera sin superar el test de proporcionalidad.

"El caso de Cataluña es el más paradigmático, pero no es el único. Estamos viendo regulaciones autonómicas muy restrictivas y, en algunos casos, difícilmente compatibles con la norma comunitaria si el TJUE sigue esta línea", concluye Trenkamp.