Multas caducadas: el agujero millonario por el que se cuelan los cárteles en la CNMC

Lo que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) te quita, el tiempo te lo devuelve. La frase circula desde hace meses por las sedes de los bufetes especializados en Competencia. Los expertos en la materia han visto cómo, en apenas tres meses, los tribunales han tumbado dos cárteles y no precisamente porque las empresas implicadas no hubieran llegado a acuerdos ilegales, sino por algo mucho más básico. La autoridad llegó tarde.

En ambos casos, la justicia anuló los expedientes sancionadores de la CNMC. El más reciente es de diciembre, cuando la Audiencia Nacional anuló íntegramente las multas impuestas en 2020 en el cártel del transporte escolar de viajeros en Navarra, un expediente que afectaba a 33 empresas y que había desembocado en sanciones que sumaban 3,29 millones de euros.

En una cascada de sentencias prácticamente idénticas, los jueces concluyen que la CNMC corrigió fuera de plazo elementos sustanciales del cálculo de las multas, en particular la duración de la conducta y el volumen de negocio en el mercado afectado, bajo la apariencia de una simple "rectificación de errores". Esa corrección, dictada en abril de 2021, llevó al tribunal a fijar que la resolución sancionadora real no se dictó dentro del plazo máximo de 18 meses que marca la ley, lo que arrastró la caducidad del procedimiento y la anulación total de las sanciones.

El esquema es prácticamente idéntico al del cártel de los libros de texto, enterrado definitivamente en octubre por el Tribunal Supremo tras inadmitir el recurso de la CNMC. En aquel caso, las multas ascendían a 34 millones de euros y afectaban a 34 editoriales y a la patronal ANELE, con Santillana, Anaya, SM, Edelvives, McGraw Hill, Pearson, Oxford University Press o Macmillan entre las sancionadas.

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La Audiencia Nacional ya había anulado en verano la resolución al considerar que la CNMC modificó fuera de plazo la llamada tabla 9 del expediente, una pieza clave para recalcular cuotas de mercado, duración de la infracción y tipos sancionadores. El Supremo avaló ese razonamiento y cerró la puerta a cualquier revisión. "No es una mera corrección material", subrayaron los jueces, sino una alteración de fondo que afecta al contenido mismo de la resolución sancionadora.

Un coladero de quince años

Cuando la rectificación no es una mera errata, sino una alteración de fondo, el reloj del procedimiento no se puede rebobinar. El resultado es la expresión de un patrón que se repite desde hace años en la defensa de la competencia en España.

Según un recuento elaborado por Francisco Marcos, profesor del IE, en una entrada publicada en Almacén de Derecho, portal especializado que ha sido citado por jueces en sus sentencias por sus estudios estadísticos, en los últimos quince años se han anulado dieciséis expedientes sancionadores por caducidad del procedimiento, con un importe dejado de cobrar que ronda los 145 millones de euros. Entre otros procedimientos, aparecen por ejemplo el que supuso multas superiores a 43 millones de euros a asociaciones y empresas del Puerto de Valencia en 2013 por fijar precios y repartirse el mercado de transporte de contenedores.

Un proceso similar vivió el cártel del cartón ondulado en España, destapado por la CNMC en 2015, que constituyó una infracción grave en la que 18 empresas y la asociación AFCO acordaron precios y se repartieron el mercado. Aunque en un primer momento se impusieron sanciones por importe de 57,7 millones de euros, la Audiencia Nacional terminó anulando posteriormente esas multas por una caducidad de apenas cinco días.

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Se trata de una muestra de que en muchos de esos casos, las resoluciones no cayeron por falta de pruebas ni por inexistencia de infracción, sino por excesos en el cómputo del plazo, a veces de apenas 24, cinco o incluso un día.

"El mensaje al mercado es demoledor. Si infringir puede salir gratis por errores de forma o por lentitud administrativa, la disuasión pierde fuerza y el cumplimiento voluntario de las normas se debilita", advierte Marcos, que subraya además que las sentencias del transporte escolar presentan un defecto temporal aún más grave que el de las editoriales, ya que la rectificación se produjo mucho más tarde y a la vista de los recursos interpuestos por los propios sancionados, cuando el procedimiento ya estaba fuera de plazo.

Los tribunales no cuestionan el fondo de las conductas ni el acervo probatorio acumulado durante años de investigación. Lo que censuran es la forma de gestionar los tiempos. Una multa impuesta fuera de plazo, por sólida que sea desde el punto de vista material, es jurídicamente inválida.

¿Un patrón?

Según numerosas fuentes consultadas, los errores de caducidad han sido explotados con eficacia por los abogados de los infractores, que han aprendido a escrutar cada expediente con lupa y a convertir el calendario en una vía de desactivación del sistema sancionador, incluso cuando la infracción estaba bien acreditada.

Junto al cálculo de las multas, que ha llevado a que cerca del 29% de las sanciones se reduzcan tras la revisión judicial, la caducidad se ha convertido en uno de los aspectos más litigados ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. "La proliferación de votos particulares da cuenta de la complejidad alcanzada por el problema y de cómo los límites del enforcement se están decidiendo en un terreno aparentemente neutro como el calendario", explica la entrada de Almacén de Derecho.

Cabe preguntarse si este problema es estrictamente sistémico o si también hay que hablar de responsabilidades internas. ¿Cómo es posible que, en tantos casos, la autoridad llegue tarde? Según el profesor de IE, "el problema no es solo normativo u organizativo, sino también de cultura administrativa y de incentivos". "Si no se exigen responsabilidades internas por errores que tienen un impacto tan severo sobre la efectividad del sistema, la disfunción se perpetúa", advierte.

"Si se no piden responsabilidades por errores que tienen un impacto tan severo sobre la efectividad del sistema, la disfunción se perpetúa"

Tampoco repetir el procedimiento es una solución eficaz. En algunos casos, tras la anulación por caducidad, la CNMC ha intentado reiniciar el expediente sancionador, una maniobra que no siempre ha sido avalada por los tribunales.

No obstante, en los últimos años se constata un cambio de tendencia. Los datos del Informe sobre la Justicia Administrativa 2025, elaborado por el Centro de Investigación sobre Justicia Administrativa de la Universidad Autónoma de Madrid, apuntan a un giro relevante en la revisión judicial de las decisiones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).

El estudio constata que, tanto en 2024 como en el trienio inmediatamente anterior, los tribunales han venido avalando en mayor medida la actuación del supervisor. En concreto, el porcentaje de actos administrativos plenamente confirmados alcanzó el 68% en 2024 y el 71,6% en los últimos tres años, frente al 44,6% registrado en los siete años precedentes. Esta evolución, subraya el informe, refleja una tendencia claramente más favorable para la Administración en materia de defensa de la competencia, en contraste con la última década.

Inseguridad jurídica

En muchos casos, como ocurrió con el expediente del cártel de las editoriales, la Audiencia Nacional anula la resolución por un defecto procesal sin entrar en el fondo del asunto. "Esto conlleva una situación de incertidumbre jurídica para las empresas sancionadas respecto de la legalidad o no de su conducta", explica Pablo González de Zárate, socio de Rēgula.

Al mismo tiempo, añade, esa anulación formal no impide que el expediente administrativo de la CNMC pueda utilizarse como base para reclamaciones de daños en la jurisdicción civil. "Sería deseable que, incluso cuando se anula por motivos procesales, el tribunal se pronunciase también sobre el fondo", apunta.

Otro elemento del tiempo con el que la CNMC ha tenido tradicionalmente problemas (si bien lo está intentando solucionar últimamente) son la larga duración de sus expedientes de vigilancia relativos a sus resoluciones sancionadoras. "En ocasiones se alargan (sin que exista una razón aparente para ello) durante más de 10 años, lo que suscita incertidumbre jurídica para las empresas", puntualiza González de Zárate.

Más plazo

La ampliación del plazo máximo de duración de los expedientes sancionadores en España tras una reforma legal en 2023 de 18 a 24 meses pretende aliviar esta tensión, aunque su eficacia está por ver. "El modelo español sigue siendo muy distinto al de la Comisión Europea, donde no existe un plazo máximo y los expedientes pueden prolongarse durante años", recuerda González de Zárate, que cita como ejemplo el caso TEVA-CEPHALON, un procedimiento investigado durante cerca de nueve años por el organismo de Competencia comunitaria por acuerdos de pago por retraso para frenar la entrada de genéricos.

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os, que ve en la reforma una oportunidad para reorganizar los tiempos de trabajo y reforzar el control interno del calendario. "Y, llegado el caso, también debería implicar la exigencia de responsabilidades cuando una resolución sólida se pierde por el camino", concluye.

Llegar tarde también al cobro

Los problemas no terminan con la notificación de la resolución sancionadora. También alcanzan la fase de ejecución y cobro. En marzo de 2025, la Audiencia Nacional eximió a Ecoasfalt de pagar una multa de 1,43 millones de euros al declarar prescrita la sanción después de que la CNMC tardara más de cuatro años en requerir su abono desde que el Tribunal Supremo confirmó la sanción en junio de 2015.

Meses después, el Supremo confirmó un desenlace similar en el caso de Sacyr, que se libró definitivamente de pagar una multa de un millón de euros impuesta en 2004 tras ocho años de silencio administrativo. La CNMC reabrió en 2019 un expediente que ella misma había dado por cerrado en 2011, cuando el derecho a cobrar había prescrito.