Entre la abogacía y la influencia: la ley de 'lobbies' pone a los bufetes en el foco

España está a punto de entrar en un terreno incómodo: el de regular su propia influencia. El Proyecto de Ley de transparencia e integridad en las actividades de los grupos de interés, en tramitación parlamentaria desde febrero, marca un antes y un después en la relación entre poder público y privado. Por primera vez a nivel estatal, una norma obliga a registrar quién influye en qué, y a declarar con qué medios y con qué objetivos. Se trata, en definitiva, de poner el cascabel al lobby. En ese nuevo mapa, cuyos intentos anteriores han fracasado, los despachos de abogados —hasta ahora discretos intermediarios en la elaboración de normas y decisiones regulatorias— aparecen en el centro del debate.

El texto define actividad de influencia como “toda comunicación directa o indirecta con decisores públicos destinada a influir en la elaboración de normas, políticas o decisiones públicas”. Pero también fija un límite: “No se considerarán actividades de influencia las actuaciones directamente vinculadas a la defensa jurídica de los intereses de un cliente en procedimientos administrativos o judiciales”. Esa frase, aparentemente técnica, abre un dilema que divide al sector. ¿Dónde termina la defensa jurídica y dónde empieza la presión regulatoria?

La ley establece un registro estatal obligatorio para cualquier persona física o jurídica que participe en procesos de influencia, incluidas consultoras, patronales y bufetes. El registro, de carácter público y gratuito, será gestionado por la Oficina de Conflictos de Intereses y obligará a declarar la parte de financiación imputable al lobby, los clientes en cuyo nombre se actúe y las reuniones mantenidas con altos cargos. Quedan excluidas las actuaciones amparadas por el secreto profesional o la seguridad nacional.

Las enmiendas, el nuevo campo de batalla

Las enmiendas parlamentarias, presentadas el pasado 22 de septiembre, revelan la dimensión política del asunto. Esquerra Republicana (ERC) propone que las empresas, asociaciones y despachos publiquen los nombres de quienes trabajen en ellos y hayan ocupado cargos públicos en los cinco años anteriores, para prevenir puertas giratorias.

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Por su parte, Bildu y Sumar amplían el concepto de “huella normativa”, obligando a dejar constancia de cualquier reunión o documento aportado en la tramitación de una norma. Junts defiende acotar el concepto de grupo de interés a quienes influyan “de manera profesional”, para evitar sobrerregulación. El PNV, por su parte, reclama limitar la obligación de registro a los altos funcionarios y cargos políticos, evitando saturar el sistema con técnicos y personal administrativo.

Estas diferencias no son menores. Lo que se discute en el Congreso es si el lobby español será un sistema transparente y verificable o una declaración formal sin control efectivo. Un informe de la OCDE —Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024: Spain— dibuja la magnitud del reto. España cumple solo un 25% de los estándares internacionales sobre regulación del lobby y un 0% en su aplicación práctica. Muy por debajo de países como Francia, Canadá o Reino Unido.

La ley y los despachos

Carlos Parry, presidente de la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI), resume bien el núcleo del debate. “El proyecto de ley busca definir el alcance de la norma en función de la actividad de influencia, y no de la naturaleza o profesión del sujeto que la ejerza”, explica. “La norma no pretende regular el ejercicio del Derecho, sino las actividades de influencia sobre decisiones públicas, que son distintas de la defensa técnica de los intereses de un cliente ante los tribunales.”

Parry insiste en que la clave está en la precisión jurídica. “Será importante que la redacción final de la norma diferencie con claridad entre la actividad de influencia y las funciones propias del abogado —la defensa, el consejo o la asistencia jurídica ante los tribunales— para evitar solapamientos o interpretaciones restrictivas.”

Será importante que la redacción final de la norma diferencie con claridad entre la actividad de influencia y las funciones propias del abogado

Desde APRI, la lectura es pragmática. “Reconocer formalmente que los despachos de abogados pueden ofrecer servicios de representación o influencia no desvirtúa la profesión jurídica, sino que la integra en un modelo de ejercicio responsable y transparente”, afirma. En su opinión, mantenerlos fuera del perímetro de la ley “podría fomentar estructuras interpuestas o indirectas, permitiendo la participación de despachos en procesos de influencia sin las debidas obligaciones de transparencia”.

En España, añade, “ya hay despachos inscritos voluntariamente en registros de transparencia desde el pionero de la CNMC, donde actualmente figuran 28 de manera voluntaria, lo que refleja una actitud proactiva de algunos bufetes hacia la interlocución responsable”.

Llama la atención, no obstante, que en el propio registro de Competencia, en funcionamiento desde 2016, lo que le convierte en el decano de este tipo de listados en España, no figure ningún bufete encuadrado en el top 25 de facturación del ránking elaborado por El Confidencial.

Consultado por este medio, el organismo dirigido por Cani Fernández explica que “no hay que demonizar la actividad de lobby. Se trata de una actividad legítima y necesaria para canalizar la intervención de la sociedad civil, en su concepto amplio, en el proceso de toma de decisiones de las Administraciones Públicas; eso sí, debe estar sujeta a unos principios y reglas de actuación y a unos límites que, a día de hoy, y a falta de la aprobación del Proyecto de Ley, no están regulados de forma específica en el ordenamiento jurídico español”.

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Sobre la actual iniciativa legislativa y su vínculo con los despachos, la CNMC apunta que, a nivel internacional, se exige la inscripción de todos los actores que realicen actividades de influencia ante el sector público, “incluidos los despachos de abogados, en registros públicos de lobbies, siempre que actúen fuera del ámbito estrictamente jurídico-procesal. Por tanto, cabe considerar que los despachos, como empresa que son, formen parte de los Grupos de Interés, si bien organismos como la OCDE y la UE recomiendan distinguir claramente entre la actividad de lobbying y la defensa jurídica tradicional, protegiendo el secreto profesional y la confidencialidad”.

Asimismo, apunta la institución reguladora de la Competencia que “el lobby es una actividad que también la pueden llevar a cabo, y de hecho lo hacen, los despachos de abogados, y es en este último caso cuando la obligatoriedad de que los despachos de abogados deban inscribirse previamente en el Registro de Grupos de Interés es inevitable; es decir, si como parte de su actividad, permanente o puntual, un despacho va a relacionarse con lo que el Proyecto de Ley denomina “personal público”, con la finalidad de intervenir o influir en los procesos de toma de decisiones públicas, o en los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas y de elaboración de proyectos normativos, deberá estar inscrito obligatoriamente en el Registro”.

Transparencia decorativa

Menos optimista es Jacobo Ramos Folch, profesor de la Universidad de Navarra y experto en asuntos públicos. Considera que el proyecto de ley impulsado por el Ejecutivo es ambiguo. “No aclara cuándo un bufete ejerce influencia política ni cómo debe declararla”. Su diagnóstico es severo. “El riesgo es acabar con una transparencia decorativa, sin trazabilidad real ni control profesional.”

El riesgo es acabar con una transparencia decorativa, sin trazabilidad real ni control

Para Ramos, el principal fallo no es técnico, sino institucional. “El texto actual mantiene la Oficina de Conflictos de Intereses bajo el Gobierno y sin independencia real, lo que contradice los estándares de la OCDE y de la UE. España sigue sin un supervisor autónomo ni sanciones verdaderamente disuasorias”. Según su visión, tampoco las enmiendas corrigen esa debilidad. “No abordan lo esencial: cooling-off más largo, control legislativo y registro verificable. Con solo dos años de incompatibilidad y sin verificación externa, la ley perpetúa las puertas giratorias”, denuncia.

El académico recuerda que en países como Estados Unidos o Canadá, los abogados que han ocupado cargos públicos están sujetos a estrictos periodos de enfriamiento. “Aquí, en cambio, seguirán proliferando expolíticos y exasesores que pasan al sector privado para influir desde el otro lado de la mesa en los mismos asuntos que antes regulaban. El resultado es una pérdida de confianza y un sistema altamente amateur”.

¿Buenas políticas?

En el extremo opuesto, Carlos Hernández Rivera, socio fundador de Silverblack, defiende que el lobby “es una práctica inherente a la elaboración de buenas políticas públicas”. La Constitución, recuerda, “reconoce esta función de representación de intereses en organizaciones como los sindicatos o las asociaciones empresariales”.

Hernández cree que la ley “prevé un concepto de grupo de interés lo suficientemente amplio como para incluir a quienes realicen actividades de influencia en nombre de terceros”, pero advierte que para muchos despachos “supondrá un cambio de cultura, especialmente por la exposición pública y reputacional que implicará aparecer en registros de transparencia o informes de huella legislativa”. Con todo, valora el avance: “La futura ley contribuirá a dar seguridad jurídica y a normalizar una actividad legítima, siempre que se mantenga un equilibrio entre transparencia y confidencialidad profesional.”

Los bufetes, entre la prudencia y la aceptación

Los grandes despachos siguen con atención la tramitación. José Manuel Sala, of counsel de DLA Piper, considera “fundamental” que la inscripción en el registro sea obligatoria y se sancione el intrusismo, pero alerta del exceso reglamentista. “El texto y las enmiendas, en su afán de no dejar nada fuera de su regulación, resultan excesivamente reglamentistas”, sostiene sobre un proyecto de ley que hay que recordar, no se sometió a dictamen del Consejo de Estado y ha estado durante seis meses en fase de enmiendas.

El abogado pone un ejemplo práctico. “Los despachos organizan numerosas reuniones, conferencias o cursos a los que asisten personas del sector público, sin que por ello se les deba considerar lobbies. El criterio del proyecto es atender a la finalidad de ejercer influencia, pero eso puede llevar a juicios de intenciones, siempre rechazables”.

Aun así, DLA Piper, firma que no está inscrita en ninguno de los registros de grupos de interés, defiende que los bufetes se registren si realizan actividades de influencia. “La norma debe no sólo permitir, sino exigirlo”, afirma Sala, “siempre que se distinga claramente la influencia de la asistencia jurídica, protegida por el privilegio de confidencialidad abogado-cliente”.

En esa misma línea, Marion Beck, asociada principal de Ejaso, respalda la inclusión de los despachos en la ley, aunque con reservas. “Resulta lógico que los despachos estén incluidos en su ámbito de aplicación. Lo verdaderamente importante es —y así lo establece el proyecto— que no se consideran actividades de influencia aquellas propias del ejercicio de la abogacía”, señala.

Beck subraya que un despacho solo será grupo de interés “cuando ejerza directamente actividades de influencia, no cuando asesora a un cliente que las realiza”. Y advierte de los efectos prácticos: “Si la inscripción en el registro adquiere carácter obligatorio, el impacto operativo será considerable: control de datos, reporting financiero, gestión de reuniones y nuevas obligaciones de transparencia”. En Ejaso, donde ya están inscritos en el registro de la CNMC, asumen el principio, pero alertan de que para los despachos medianos “puede suponer una carga desproporcionada”.

Un espejo internacional más exigente

La comparación internacional en los vínculos entre despachos y lobby deja a España en evidencia. En Canadá, los bufetes deben inscribirse en el Lobbyists Registry, declarar clientes y respetar un cooling-off de cinco años, bajo la supervisión del Commissioner of Lobbying, que puede imponer multas de hasta 200.000 dólares o incluso prisión.

En Francia, la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique audita y publica informes anuales, con sanciones penales por falsedad u omisión. En Alemania, el Lobbyregistergesetz está gestionado por el Bundestag y prevé multas de hasta 50.000 euros. En Estados Unidos, la Lobbying Disclosure Act obliga a declarar trimestralmente temas tratados, gastos y beneficiarios.

En todas esas jurisdicciones, la defensa jurídica está excluida del concepto de influencia, pero el lobby regulado forma parte del sistema democrático. En España, en cambio, esa separación todavía provoca recelos.

Transparencia o declaración simbólica

El desenlace de la ley dependerá de su ejecución. Las enmiendas decidirán si el registro será un mecanismo de trazabilidad o un catálogo formal. El reto no es solo definir qué es hacer lobby, sino dotar al sistema de un supervisor independiente y de sanciones reales.

Como resume Carlos Parry, de APRI, “la futura Ley de regulación de los grupos de interés no interfiere con la esencia de la profesión jurídica, sino que puede contribuir a reforzar su seguridad jurídica y reputacional, siempre que se interprete y aplique con claridad”.

Entre la abogacía y la influencia, el país ensaya una transparencia que, por primera vez, podría hacer visible el mapa del poder que hasta ahora se movía en la penumbra de los despachos.