La ley que mantiene obligatoria la mascarilla y otras limitaciones... pero que nadie conoce

En el torrente normativo generado por la pandemia, hay una norma de especial importancia que ha pasado desapercibida por la población en general. Se trata de Ley 2/2021, aprobada en marzo de este año y que busca, como indica su propio nombre, introducir "medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis ocasionada por el covid-19". La particularidad de esta norma es que introduce una figura que hasta entonces no existía en nuestro ordenamiento: la "situación de crisis sanitaria". Su objetivo es actuar como base jurídica sobre la cual aprobar ciertas restricciones, menos agresivas que el toque de queda o los confinamientos perimetrales, como puede ser la obligatoriedad del uso de mascarilla, las restricciones de aforo en ciertos locales o dar órdenes a empresas para que tomen medidas anticovid. Es decir, aquellas que no afectan a los derechos fundamentales.

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Es difícil definir la situación de crisis sanitaria (la norma tampoco le da una definición jurídica), porque no se trata de un estado legal excepcional como pueden ser la alarma, la excepción y el sitio, pero sí dibuja un contexto jurídico especial, en el que las Administraciones están habilitadas a adoptar determinadas restricciones. El artículo 1 de la norma, a este respecto, señala que la ley tiene por objeto "establecer las medidas urgentes de prevención, contención y coordinación necesarias" para hacer frente al covid, "así como a prevenir posibles rebrotes con vistas a la superación de la fase III (...) y, eventualmente, la expiración de la vigencia del estado de alarma". Las disposiciones de la ley permanecerán vigentes, según el artículo 2.3, "hasta que el Gobierno declare de manera motivada y de acuerdo con la evidencia científica disponible, previo informe del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el covid-19". Esta decisión deberá ser consultada previamente con las comunidades autónomas en el seno del Consejo Interterritorial de Salud.

¿Qué medidas son las que contiene esta norma? Entre otras, determina el uso obligatorio de las mascarillas para los mayores de seis años; obliga a las empresas a que sus empleados mantengan una distancia de 1,5 metros en los centros de trabajo, así como proveerles de geles hidroalcohólicos y desinfectantes; también impone restricciones a comercios, locales de hostelería y restauración, hoteles e instalaciones donde se lleven a cabo competiciones deportivas —de hecho, según la ley, en los estadios es obligatorio que se asegure la distancia interpersonal de 1,5 metros—. Además, habilita a las comunidades autónomas a que puedan aprobar nuevas medidas en favor de la seguridad sanitaria, todo ello acompañado de un régimen sancionador en caso de incumplimiento por parte de los destinatarios de las medidas. En resumen, la ley 2/2021 es el armazón legal que da cobertura a todas las limitaciones que no afectan a los derechos fundamentales.

Las medidas que contiene la norma son las restricciones que no afectan a derechos: aforos, horarios, obligaciones a las empresas, etc.

Esta circunstancia, la de no impactar sobre derechos, tiene diversas consecuencias. Por un lado, su aprobación no requiere ley orgánica, lo que exige una mayoría cualificada en el Congreso. En segundo término, son materias que escapan de la necesidad de los estados de alarma, la excepción o el sitio en caso de exigir una restricción mayor. Y, en último término, escapa del estricto y minucioso examen judicial que hacen los jueces de las normas que afectan a los derechos. Como indica Carlos Flores, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Valencia, los magistrados no suelen poner pegas para avalar estas restricciones de este tipo, que son menos agresivas con las libertades públicas. "Porque resulta más sencillo probar que son idóneas y necesarias para el fin para el que se establecen", subraya el jurista.

¿Quién puede impugnarla?

Ahora bien, la situación de crisis sanitaria presenta una peculiaridad para ser un estado legal especial, que es la ausencia de mecanismos de revisión y control, con los que sí cuentan, en cambio, los estados de alarma, excepción y sitio. Así, solo el Gobierno tiene la capacidad de decretar su finalización, sin que ningún otro órgano o institución pueda obligarle a abordar tal circunstancia, más allá de la presión política que pudiera ejercer la oposición o las comunidades autónomas en el Consejo Interterritorial de Saludo. ¿Qué hacer, entonces, si el Ejecutivo alarga esta situación más allá de lo que requiere el contexto sanitario? Existen dos opciones, aunque pueden resultar remotas. La primera es que algún grupo parlamentario activara la modificación del texto legal, lo que requeriría transitar la tramitación parlamentaria. La segunda es que 50 diputados o senadores, alguna comunidad autónoma o el Defensor del Pueblo la recurriera ante el Tribunal Constitucional (TC).

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Carlos Flores añade una tercera vía: que los ciudadanos alegaran, contra la concreción autonómica de alguna de las medidas, que esta viola su derecho a la libertad de empresa, también recogido en la Carta Magna. En este contexto, algún juez o tribunal que conociera de un asunto afectado por la ley también podría plantear una cuestión de inconstitucionalidad, que también obligaría al TC a pronunciarse al respecto. En todo caso, y a pesar de tratarse de limitaciones con un impacto leve sobre las libertades, las medidas que recoge la Ley 2/2021 también tienen incidencia sobre la libertad de ciudadanos y empresas, por lo que no debe obviarse que su duración no puede ser indefinida y su imposición por parte de la Administración debe ser controlada por los contrapoderes de nuestro sistema institucional.