El caos legal de la primera alarma desactiva ya miles de multas

Con las multas por saltarse el confinamiento del primer estado de alarma está sucediendo como con los pimientos de Padrón: unas hay que pagarlas y otras no. El problema es que, en este caso, no hablamos de un desagradable picor en lengua y paladar, sino de una injustificada situación de desigualdad ante la Administración en función del lugar de residencia del ciudadano. Y en una materia tan sensible como son las sanciones. Así, mientras que quienes viven en Córdoba y Pontevedra lo más probable es que vean anuladas sus multas, los residentes en Cáceres o Pamplona tendrán difícil librarse de abonar su cuantía. Tanto las administraciones como los juzgados de lo Contencioso están aplicando criterios y ritmos desiguales. A poco más de un mes de que la mayoría prescriba, son más las que han quedado desactivadas que las cursadas y confirmadas en caso de recurso.

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Esta inseguridad e incertidumbre no es un problema marginal que afecte solo a unos pocos. El balance final del Ministerio del Interior sobre las actuaciones realizadas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad revela que, durante el primer estado de alarma, que se extendió desde el 14 de marzo hasta el 21 de junio de 2020, se impusieron 1.142.127 multas en todo el país. Hay muchos afectados y mucho dinero en juego. Eso sí, no consta cuántas de estas infracciones se han tramitado finalmente, una gestión que depende de las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno.

Una parte del fracaso de las sanciones se debe precisamente a su elevado número y a la falta de recursos de las administraciones para la tramitación. "La Administración española es un decorado de 'spaguetti western", dice el catedrático Carlos Amoedo, y apunta que la falta de personal para esta función, sumada a la inminencia del plazo de incoar y resolver, deja la mayoría de estas sanciones en papel mojado.

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A esto se suma el precipitado —o más bien inexistente— andamiaje legal para la imposición de esas sanciones de la primera ola, aquellas que coincidieron con el confinamiento duro. El origen del caos que está provocando que unas multas estén teniendo que pagarse y otras no es la deficiente (o inexistente) regulación del régimen de infracciones que acompañó el estado de alarma. El problema, según explican algunos de los despachos de abogados que tramitan recursos contra las sanciones, es que no se acompañó la medida de excepción de una regulación propia sancionadora, lo que obligó a aplicar por analogía la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana.

Así, a quienes no respetaron el confinamiento, los agentes de policía les aplicaron el artículo 36.6 de la norma. Dicho precepto tipifica como una infracción grave "la desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito". La sanción para este tipo de incumplimientos es de entre 601 y 30.000 euros.

La sanción por desobedecer la orden de un agente de la autoridad es de entre 601 y 30.000 euros, según la Ley de Seguridad Ciudadana

En este punto, explica Carlota Zapata, abogada de Legálitas, se produce la primera gran falla del sistema sancionador. ¿Por qué? Porque, para que exista desobediencia a un agente, este tiene que haber dado una orden previa al ciudadano. O, dicho de otro modo, sin dicha instrucción, no hay nada que desobedecer. De este modo, aquellos vecinos pillados fuera de su vivienda sin causa justificada no estaban llevando la contraria a ninguna orden, sino a una norma. De hecho, lo habitual es que, tras ser advertidas por la policía, la mayoría de personas retornaran a sus domicilios sin presentar resistencia. Una conducta, concluye Zapata, que no encaja dentro del concepto jurídico "desobediencia a un agente".

Opinión

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Por ello, asevera la letrada, su recomendación a los ciudadanos que hayan sido denunciados por "desobediencia a un agente de la autoridad", según el literal del texto notificado, es que presenten recurso, porque la probabilidad de lograr su nulidad es elevada. Pero advierte de que este criterio no vale para todas las multas.

"Algunas administraciones se dieron cuento de este defecto y cambiaron la redacción de las denuncias. Empezaron a justificarlas alegando que había existido una 'desobediencia a la autoridad o a sus agentes", detalla Zapata. Con este nuevo literal, se buscaba equiparar el concepto 'autoridad' con el órgano que dictó el real decreto del estado de alarma: el Ministerio de la Presidencia. Así, ya podría considerarse que existía un mandato previo que el ciudadano está incumpliendo y, por tanto, existe desobediencia. "En estos casos, estamos recomendando pagar, porque no vemos claro que se vaya a ganar la impugnación", admite la letrada.

La prescripción, hasta el 1 de junio

A pesar del atasco que han sufrido las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno con la tramitación de la ingente cantidad de multas impuestas durante el confinamiento, desde Legálitas advierten de que las sanciones "están llegando". De hecho, el despacho prevé una oleada de notificaciones en las próximas semanas, porque el plazo de prescripción de este tipo de infracciones es de un año. Hay que tener en cuenta, en ese sentido, que durante el estado de alarma se paralizaron los plazos administrativos hasta el 1 de junio de 2020.

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"Es cierto que todavía pueden llegar, pero hemos detectado un parón en las notificaciones porque la Administración se ha dado cuenta de que la mayoría estaban mal hechas", observa Paloma García Alejo, letrada en Legalion Abogados, bufete que se ha especializado en la tramitación de este tipo de expedientes. Según su experiencia, en torno al 80% de los recursos que se interponen contra las multas es desestimado en vía administrativa (es decir, ante el mismo órgano que la impuso).

Sentencias contradictorias

Aún son pocos los expedientes que han superado el trámite administrativo y han acabado impugnados ante la Justicia. Sin embargo, las primeras sentencias dictadas ponen de manifiesto que los jueces también se han enredado en la falta de claridad del régimen sancionador del primer estado de alarma. "En los tribunales, también hay incertidumbre. La suerte que correrá el ciudadano multado dependerá del juzgado en el que le toque", expone Almudena Velázquez, directora legal de Reclamador.com. La experiencia que acumulan en la plataforma es que son mayoritarios los juzgados que se decantan por la nulidad, pero en algunas ciudades también se están confirmando las sanciones.

Es el caso de Cáceres. Allí, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2, en una sentencia dictada el 3 de noviembre del año pasado, confirmó una multa de 601 euros a un ciudadano que fue cazado circulando por una carretera nacional pasada la medianoche. El juez rechazó la alegación del recurrente de que no había existido una orden anterior de ningún policía. "Las conductas contrarias a lo dispuesto en dicho real decreto [el del estado de alarma] suponían una desobediencia a la autoridad sin resultar necesario un previo requerimiento de un agente denunciante para que la comisión de la infracción administrativa quedara consumada", argumentó la resolución.

"Con el estado de alarma, existía un mandato claro y expreso de hacer o no hacer determinada conducta", según un juez de Pamplona

En la misma línea, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Pamplona razonó que la normativa del estado de alarma suponía "un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta y emanada de una autoridad competente". En el caso, el órgano judicial confirmó la sanción de 300,5 euros (rebajada por el pronto pago) impuesta a un vecino de Irutzun que fue interceptado rumbo a Pamplona. El ciudadano alegó sin éxito que iba a hacer la compra y que los supermercados en la capital navarra eran más baratos.

A favor de la nulidad

Frente a estas resoluciones, los juzgados que han dado la razón a los ciudadanos argumentan que el artículo 36.6 de la Ley de Seguridad Ciudadana no sanciona el mero incumplimiento del ordenamiento, circunstancia que ya señaló la Abogacía del Estado en un informe dictado en abril del año pasado. "No puede confundirse desobediencia a la autoridad y desobediencia a la ley. Las normas no se desobedecen, se infringen", expuso el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Córdoba en una sentencia dictada el 11 de noviembre de 2020, en la que determina que para que exista infracción de dicho precepto, debe producirse "la desatención de una orden específica destinada a hacerla valer en un caso concreto". La resolución anuló la multa impuesta a un vecino de la ciudad.

En la misma línea garantista se mostró el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Pontevedra. Según este órgano judicial, aceptar que no respetar cualquier norma es una desobediencia a la autoridad convertiría el artículo 36.6 "en un tipo infractor 'en blanco' que permitiría sancionar directamente cualquier incumplimiento de cualquier ley o reglamento. En la práctica, se trataría de un 'fraude de ley' para eludir el referido principio de tipicidad rector de la potestad sancionadora", defendió en sentencia del 24 de noviembre de 2020.

Los juzgados de Córdoba y Pontevedra no son los únicos que se han posicionado a favor de la nulidad. Según el registro de sentencias que lleva a cabo Reclamador.com, también lo han hecho los órganos judiciales de Oviedo, Vigo, Segovia, Logroño, Valladolid o León. Almudena Velázquez cree que esta lluvia de sentencias pro-anulación llevará a las administraciones a pensarse dos veces si tramitar las infracciones. En todo caso, como en muchas otras materias fruto del estado de alarma, en esta también predomina la inseguridad jurídica y ningún letrado se atreve a dar nada por definitivo.