El hombre que sobrevivía al margen del parlamento

No fue casualidad que el primer presupuesto público de España fuera heredero de la Constitución de 1812. Josep Fontana acreditó que las Cortes de Cádiz lo aprobaron para entrar en vigor en 1814, y aunque se trataba de un proyecto de ley “utópico e inviable”, como sostiene el historiador, lo cierto es que el propósito de aquellas Cortes marca el punto de inflexión del antiguo régimen. El monarca, todavía con amplios poderes, se plegaba a la soberanía popular y el parlamento era quien debía decidir sobre el erario público. Aquel proyecto, sin embargo, naufragó víctima de la inexistencia de una Administración mínimamente organizada capaz de recaudar tributos y de poner orden en las cuentas públicas tras la guerra de la Independencia.

La deficiente entrada en la modernidad de España a partir de 1830 —y desde luego antes— hizo el resto, y a lo largo del siglo XIX el sistema político no fue capaz de crear una Administración eficiente. El economista Fabián Estapé llegó a escribir que “la segunda mitad del siglo XIX constituye para la ciencia económica española” —que en el siglo XVIII había traducido ya a Adam Smith, apenas 18 años después de la publicación de La Riqueza de las Naciones— “un periodo neto de estancamiento cuando no de decadencia”. El profesor Francisco Comín llegó a estimar que una prueba de la dificultad de equilibrar el presupuesto es que entre 1845 y 1899, hasta la llegada de Fernández Villaverde, sólo se habían liquidado cuatro presupuestos con superávit, lo que explica que Echegaray reclamara a los ministros de Hacienda que tuvieran “un santo temor del déficit”.

Fuentes Quintana, incluso, habló de la existencia de una “persecución del Santo Oficio a los economistas”. Se puede decir sin exageración que la entrada de España en la modernidad va de la mano de una renovación de la defectuosa hacienda pública. Es más, como señalaba el propio Fuentes Quintana, el nacimiento de la hacienda pública como ciencia económica “puede considerarse como un fruto más del prolífico árbol del Estado moderno que surge de las ruinas de la economía medieval”. Hay quien ha definido a la Hacienda pública, de hecho, como el esqueleto del Estado.

La economía política

Estos apuntes históricos pueden ser útiles para situar la importancia del presupuesto público. No sólo como el principal instrumento de organización del Estado, y sobre el que descansa el resto de sus funciones, sino como un factor político de primera magnitud.

Al final y al cabo, los Estados modernos se crearon en torno a la Hacienda pública y, de hecho, la acción política se subordinó al margen presupuestario que tuviera cada Gobierno. O lo que es lo mismo, hacer política fiscal sin concurso del parlamento, ya sea actuando sobre los ingresos o sobre los gastos, pasó a ser incompatible con el Estado moderno, cuya principal característica es el sometimiento al parlamento. Entre otras razones, porque entre las virtudes del presupuesto público se encuentra conocer quién soporta las cargas tributarias y cómo se distribuye el gasto público. Sin esa información, se puede decir, que el Estado vuelve a ser despótico.

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La Constitución española (artículo 134) tuvo el acierto de dejar claro, en otros asuntos es más ambigua, que si la ley de Presupuestos no es aprobada antes del 31 de diciembre de cada año, queda prorrogada automáticamente la anterior, lo que ha evitado muchos problemas. Es decir, al contrario que en países de larga tradición democrática, como EEUU, donde la Administración está parcialmente cerrada por falta de presupuestos. Precisamente, según entendieron sus constituyentes, porque la Hacienda pública es la columna vertebral del Estado. O lo que es lo mismo, la Administración no puede gastar sin autorización expresa del Congreso.

La Constitución española, sin embargo, no fue todo lo precisa de lo que hubiera sido deseable a la hora de dar una respuesta a una pregunta fundamental: ¿Qué pasa si un Gobierno se niega a presentar los presupuestos? Es probable que debido a que por aquel entonces se consideraba inimaginable que un Gobierno se declarara en rebeldía constitucional y decidiera o no presentarlos o hacerlo a su antojo, sin cumplir el plazo que exige la propia Constitución.

El presidente del Gobierno no es el primero que incumple el mandato, pero sí es quien lo ha hecho con mayor contumacia. Los últimos presupuestos aprobados fueron los de 2023, lo que significa que en 2024 y 2025 España ha vivido sin actualizar el principal instrumento del que dispone el Estado para hacer economía política y para rendir cuentas ante los ciudadanos sobre cómo gasta los recursos públicos. Los de 2026, si finalmente los presenta, no verán la luz hasta ya cerca de la primavera del próximo, lo que supone casi un trienio de opacidad presupuestaria

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El Gobierno ha sobrevivido a esta situación moviendo partidas sin apenas control parlamentario. Entre otros motivos, porque la última Ley General Presupuestaria rebajó el rango de la autoridad competente que podía hacer modificaciones presupuestarias, lo que en la práctica ha ido en menoscabo del parlamento. El crédito presupuestario aprobado en su día para un fin concreto —vivienda, investigación, carreteras o prestaciones sociales— desaparece y por arte de birlibirloque se dedica un tiempo después a otro fin muy distinto, lo que supone subvertir con nocturnidad y alevosía lo que decidió en su día el parlamento.

No es una ley más

El problema, sin embargo, no es de naturaleza económica, sino política, y lo demuestra el hecho de que la economía sigue funcionando con buenos resultados macroeconómicos pese al importante peso que tiene el gasto público en su comportamiento, pero parece evidente que sin presupuestos actualizados —los vigentes corresponden a un Gobierno surgido de las elecciones de 2019— no se puede gobernar. Ya el propio Tribunal Constitucional en una luminosa sentencia de 2003 aclaró que el presupuesto es la clave de bóveda del parlamentarismo, "ya que constituye la institución en que históricamente se han plasmado las luchas políticas de las representaciones del pueblo para conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio del poder financiero".

Es decir, no es una ley más, tal y como pretende expresar el presidente del Gobierno, que en una declaración inaudita llegó a sugerir que si el parlamento tumbaba la ley no pasaría nada. “Los Presupuestos Generales del Estado son un instrumento, no un fin en sí mismo”, declaró Sánchez, lo que da a entender que si finalmente los presenta y son vetados por el Congreso, lo que parece ya seguro si se cumple la amenaza de Junts, seguirá gobernando como si nada hubiera ocurrido. Como si la ley de presupuestos fuera una ley menor. Moncloa, de esta manera, se agarra a un verdadero sofisma: como los presupuestos están prorrogados, siguen estando vigentes.

Es verdad que así es desde el punto de vista legal, pero es un atropello constitucional, ya que por esa misma regla ningún Gobierno estaría obligado a presentar el presupuesto al parlamento porque siempre valdrían los del año anterior. El presupuesto, hay que recordar, siempre se prorroga sin que la vigencia de la norma necesite una ley expresa.

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Sin embargo, vivir sin presupuestos y al albur de la decisión caprichosa del presidente del Gobierno de turno en función de que cuente o no con la mayoría suficiente es, probablemente, el mayor ataque que se ha producido a la democracia española desde dentro. Y no solo por lo que supone de atentado a la seguridad jurídica, como dijo la sentencia del TC, sino porque deja al parlamento sin su principal función, además de aprobar leyes, fiscalizar la labor del Gobierno en una materia tan importante como el gasto público.

Si se acepta este comportamiento, hay serias razones para pensar que la democracia se marchita. No en vano, el presupuesto nació vinculado al parlamentarismo, y ese principio de autoimposición fue el que cobijó en su día el derecho de los ciudadanos no solo a consentir los tributos, sino también a conocer su justificación y su destino. Estos derechos, y por eso no es una ley cualquiera, ya los recogió la Declaración de Derechos de 1689 (Bill of Rights), y confirmó la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Estos fueron los antecedentes que asumió, precisamente, la Constitución de Cádiz de 1812 para aprobar los primeros presupuestos del Estado. ¿Muera la Pepa?