Cataluña vs. Madrid: lo singular y lo plural

El término singular es polisémico. Es decir, incorpora, paradójicamente, una pluralidad de significados en una misma expresión lingüística. La Real Academia ofrece hasta seis acepciones distintas. Como adjetivo es sinónimo de solo o único, aunque también es algo raro, extraordinario o excelente, lo que da a entender que se trata de un término susceptible de ser interpretado de muchas maneras.

Como se sabe, la expresión singular es la columna vertebral del acuerdo sobre financiación autonómica firmado entre el Gobierno central y ERC, y habida cuenta de su significado polisémico no puede extrañar que para unos signifique un paso más en el proceso de independencia fiscal de Cataluña respecto del resto del país, mientras que para otros es un instrumento que cierra el círculo del autogobierno. Lo singular, según esta interpretación, sería compatible con la voluntad federalista de la Constitución española, cuyo título VIII lejos de estar cerrado es un ser vivo. Lo demuestra el hecho de que desde 1978 no se han detenido las cesiones de competencias desde el Estado central a las comunidades autónomas (que también son Estado, aunque a veces se olvida).

Ese proceso, al contrario que en otras constituciones europeas, no ha sido uniforme, sino que a partir de las demandas de las comunidades autónomas más proclives al autogobierno —principalmente las que dispusieron de una Estatuto de autonomía durante la II República (de iure o de facto)— las competencias se han ido extendiendo al resto de comunidades. Así, por ejemplo, País Vasco, Cataluña o Galicia contaron casi desde el comienzo de su autonomía competencias sobre la sanidad pública, mientras que 10 de las 17 comunidades autónomas tuvieron que esperar a 2001, con el Gobierno de José María Aznar, para gestionar su sistema sanitario o educativo. Es decir, lo que era inicialmente singular, al cabo de algunos años, se convirtió en plural. Lo que parecía una temeridad se convirtió en una norma general.

Un libro abierto

La razón vuelve a ser la misma. La Constitución española, lejos de ser un texto cerrado en materia autonómica, es un libro abierto, lo que de alguna manera explica los frecuentes recursos de inconstitucionalidad que presentan unos y otros. A veces es el Estado quien interpone un recurso contra una norma de una comunidad autónoma y en otras ocasiones es un gobierno regional quien considera que el Gobierno central se ha entrometido en sus atribuciones.

La otra característica del sistema, como se ha dicho, tiene que ver con un hecho verdaderamente singular. Los niveles competenciales son distintos sin que ello suponga un menoscabo de la Constitución cuando en su artículo 1 habla de que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, entre otros, la igualdad.

La Constitución, lejos de ser un texto cerrado en materia autonómica, es un libro abierto, lo que genera continuos enfrentamientos

Esto se manifiesta en un hecho fáctico, mientras que unas comunidades tienen su propia policía autonómica, competencias sobre prisiones o sobre el tráfico, otras lo han descartado pese a que en algunos casos esta posibilidad está abierta en sus respectivos estatutos de autonomía. Lo mismo sucede en otras muchas materias, lo que da a entender que se trata de una Constitución a la carta en materia autonómica con los límites que fija la propia Constitución. O expresado de otra manera, los límites del autogobierno los fija cada gobierno regional en coherencia con sus expectativas políticas siempre que estén dentro del mandato constitucional.

En última instancia, esto quiere decir que el sistema autonómico está plagado de singularidades, y no sólo en plano competencial, sino en la gestión del día a día: Canarias cuenta con un sistema fiscal propio, Baleares tiene muchas excepciones a cuenta de su insularidad, Ceuta y Melilla disponen de las suyas por sus especiales características geográficas, y, por supuesto, País Vasco y Navarra cuentan con un modelo autonómico diferente porque así lo quisieron los constituyentes. La foralidad, conviene recordar, no es un derecho histórico, como sostienen los nacionalistas, sino que está en vigor porque así lo quisieron los constituyentes.

El propio sistema de financiación identifica las distintas necesidades en función de variables como el envejecimiento, la población, el tamaño del territorio o la dispersión demográfica. Las necesidades de Castilla y León, por ejemplo, son distintas que las de un territorio integrado como la Comunidad de Madrid, que aprovecha mucho mejor las economías de escala. Es decir, el propio sistema prevé multitud de singularidades, como no puede ser de otra manera en un territorio complejo, algo que explica la brecha de financiación entre regiones: unas reciben del sistema casi 1.000 per cápita más que otras. Obviamente, porque cada región tiene una dinámica singular, y la propia Constitución, cabe recordar a quienes la alaban sólo en la parte que les interesa, habla no sólo de ‘nacionalidades’ y ‘regiones’, sino que preveía distintos ritmos de acceso al hecho autonómico, lo que da a entender que el constituyente era consciente de situaciones de partidas distintas. La propia Comunidad de Madrid es singular porque entre sus municipios se encuentra la capital del Estado, con todo lo que ello supone desde el punto de vista económico y político.

Recaudar impuestos

El núcleo del acuerdo —ver aquí el texto— entre el Gobierno central y ERC, como se sabe, tiene que ver con la creación de una agencia tributaria en Cataluña capaz de gestionar y recaudar los impuestos. El énfasis se ha puesto es que de esta manera se reconoce la singularidad de Cataluña, pero en el propio texto también se dice, aunque tiende a ocultarse haciendo por ello una lectura sesgada del documento, que el nuevo modelo “pueda ser generalizable a otras comunidades autónomas respetando, reconociendo y financiando las singularidades y voluntad de autogobierno”. Es decir, el acuerdo está en línea con la que ha sucedido desde 1978, primero una comunidad asume una determinada competencia y, posteriormente, en muchos casos por mera imitación, se acaba generalizando.

La propia Comunidad de Madrid es singular porque entre sus municipios se encuentra la capital del Estado, con todo lo que ello supone

Se dirá que no es lo mismo una cierta singularidad entre competencias en materias como la caza o la expedición de permisos administrativos que en un asunto como la hacienda pública, que es la espina dorsal de los estados modernos. Pero hay que recordar que también en un asunto central la sanidad o la educación y ningún Gobierno regional, que se sepa, quiere devolver las competencias. Entre otras razones, porque el acuerdo con la Generalitat, suscrito en la Comisión mixta bilateral, aunque a veces también se olvida, habla de la creación de un “sistema tributario en red”, con participación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y las Administraciones Tributarias autonómicas, quienes, “cuando así lo deseen” podrán asumir progresivamente mayores competencias gestoras, sin perjuicio de la existencia de reglas de coordinación que aseguren que el sistema tributario se gestione de forma eficaz y eficiente y con plenas garantías en la prevención y lucha contra el fraude.

No es un modelo de Agencia Tributaria consorciada más propia de los sistemas federales, como sería lo más razonable, pero se le parece mucho si se atiende al espíritu de la propuesta. O expresado de otra manera, entre una Agencia Tributaria única, como la actual, que recauda los principales impuestos, y 17 agencias confederadas hay un camino intermedio que necesariamente hay que recorrer para cumplir la voluntad federalista reconocida en la Constitución.

Esto es así porque ante la ausencia de una planificación autonómica que no existe en la Constitución (la revisión del título VIII es algo más que una necesidad) se ha impuesto, por pura necesidad, una especie de política de hechos consumados. Primero es una comunidad autónoma la que plantea un nuevo techo competencial, siempre dentro de la Constitución, y a continuación lo pactado se extiende al resto de regiones. De hecho, es lo que ha sucedido en la corta historia autonómica de este país.

El nuevo centralismo

¿Qué es lo que ha cambiado respecto de 2001, cuando el Gobierno Aznar cedió las competencias de sanidad y educación sin que nadie levantara la voz? Pues básicamente que en los últimos años, por múltiples razones, ha emergido un sentimiento centralista —por supuesto, totalmente legítimo— que se manifiesta en que muchos ciudadanos preferirían un Estado más centralizado en materias consideradas esenciales; pero también, como es obvio, ha influido de forma determinante la irrupción del procés debido a la falta de lealtad de los independentistas con el Estado de derecho. Esto ha hecho que el perfeccionamiento del Título VIII de la Constitución, que los constituyentes dejaron abierto porque el acuerdo hubiera sido imposible en aquellos tiempos, esté en la práctica bloqueado. Es evidente que si un sistema de financiación no ha sido actualizado desde 2014, cuando caducó, es que algo falla.

Entre una Agencia Tributaria única, como la actual, que recauda los principales impuestos, y 17 agencias hay un camino intermedio

En el caso que nos ocupa, dando lugar a una disfuncionalidad clamorosa. Las CCAA disponen de más de las dos terceras partes del gasto público, pero su capacidad recaudatoria es mínima, lo que obliga al Gobierno central (independientemente del color político) a diseñar cada año un engorroso sistema de transferencias que es la fuente de muchos conflictos derivado de eso que se llama en el argot hacendístico entregas a cuenta. No hay nada más satisfactorio para un titular de Hacienda que presumir cada año de soltar decenas de miles de millones de euros a las comunidades autónomas, como si el dinero saliera de la calle Alcalá (sede del Ministerio de Hacienda).

En definitiva, un modelo altamente centralizado en cuanto a la obtención de recursos, la Agencia Tributaria es quien recauda, pero enormemente descentralizado a la hora de gastar, lo que genera una perversión política. Los ciudadanos tienen la percepción de que la política fiscal, en particular en el impuesto que más afecta a los asalariados, como es el IRPF, es responsabilidad exclusiva del Gobierno central, a quien castigan cuando sube los impuestos para atender las necesidades públicas. Por el contrario, quienes capitalizan las políticas de gasto son los gobiernos autonómicos, cuyo compromiso con la recaudación es manifiestamente mejorable. Conviene recordar, en este sentido, una verdadera paradoja: cuando Jordi Pujol rechazó al comienzo de la Transición un sistema de concierto en línea con el del País Vasco y Navarra lo hizo, precisamente, porque era consciente de que recaudar tiene un coste político y pensó que era más rentable hacer lobby en Madrid para obtener más recursos.

Se trata, evidentemente, de una incoherencia en un estado cuasi federal que puede explicar que muchos gobiernos regionales no tengan ningún interés político en recaudar, ya que conlleva un obvio desgaste ante los electores. Siempre es más rentable bajar impuestos que asegurar la suficiencia financiera, y si esta no llega lo más fácil es culpar al Gobierno central de turno de que no llegan los recursos.