La gestión de la pandemia tensa las costuras de las autonomías e impulsa el jacobinismo

La pandemia de covid deja otro efecto en España: un jacobinismo al alza. El miedo y la percepción de que la gestión, en manos de los gobiernos autonómicos, es una amenaza para brindar soluciones rápidas y eficaces está detrás del repunte de ciudadanos que piden que el Gobierno central recupere competencias y refuerce su papel.

Es lo que arroja el estudio 'Popular Reactions To External Threats in Federations' de Amuitz Garmendia y Sandra León, politólogas e investigadoras de la Universidad Carlos III de Madrid. Una primera serie de entrevistas de una muestra representativa (2.500 encuestados), realizadas el pasado abril, ya arrojó la conclusión de que la amenaza sanitaria y el brote de coronavirus empujaban a los ciudadanos a apostar en mayor medida por un Estado centralizado.

"A medida que los ciudadanos reconocen que la coordinación representa un problema para enfrenar la amenaza, el Gobierno central emerge como un punto focal de solución", recogen en sus conclusiones. El trabajo se completará este otoño, con una segunda serie de entrevistas, que concluirán si los efectos sobre las preferencias de los ciudadanos son pasajeros o se mantienen de forma permanente. ¿Podría el covid acelerar un proceso de recentralización de competencias en España?

El caldo de cultivo

Los expertos creen que aún es pronto para analizar el efecto pandemia en la configuración del modelo territorial del país, pero advierten de que esa "pulsión centralizadora" no es nueva y está creciendo de forma importante. Existía un caldo de cultivo. Desde la anterior crisis económica se venía observando que, si antes de 2010 era prácticamente residual el porcentaje de españoles que preferían un Estado totalmente centralizado, apenas un 12% en 2009; ese dato empieza a subir e incluso roza el 25% en la etapa más dura de la crisis económica (2013).

El catedrático de Ciencias Políticas Juan Montabes ya percibió esa deriva en la percepción de los ciudadanos del Estado Autonómico atendiendo a la encuesta del CIS, que siempre introduce la misma pregunta sobre las preferencias de los ciudadanos en el modelo de organización territorial. Al cumplir 40 años, la forma de organización territorial empieza a suscitar dudas. Montabes recuerda que España supo hacer dos procesos de calado a la vez, el de la democratización, el paso de la dictadura a la democracia; y otro más técnico administrativo, el salto de un Estado centralizado a otro descentralizado. Ningún otro vecino europeo ha superado esta proeza, defiende el catedrático. Con todo, se abren grietas.

De Aguirre a Vox

En ese repunte, fruto de la anterior crisis económica, no existía aún Vox, el primer partido con sitio en los parlamentos españoles que defiende abiertamente y sin titubeos la supresión del Estado de las Autonomías. Pero ya se oían voces, como la de la entonces presidenta de Madrid, Esperanza Aguirre (PP), pidiendo que se devolvieran al Estado las competencias de Sanidad, Educación o Justicia. Aguirre revolucionó el PP con ese planteamiento de vaciamiento, que fue diluido por otros barones autonómicos. La brecha estaba abierta. El discurso de la falta de eficacia, la duplicidad de órganos y el gasto excesivo empezaba a hacerse fuerte y a despegar en la sociedad española.

Este discurso se adereza además con la idea de que el modelo se hizo a la medida de País Vasco y Cataluña, para lograr su integración, y que en ese punto también ha fallado. A la vez que el movimiento independentista en Cataluña se fortalecía y el pulso se recrudecía, surgían más dudas en otros territorios de España sobre las bondades del Estado autonómico español, según reflejan las encuestas sobre este tema, incluidas las del CIS.

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El libro de Hooghe, Marks y Schakel (HMS) 'The Rise of Regional Authority' (Routledge, 2010) es un referente en las facultades de Ciencias Políticas al analizar el modelo español desde una perspectiva comparada. Ya ese manual identificó que España había alcanzado un grado de descentralización de competencias de los más altos del mundo, incluso por encima de los 'Länder' alemanes, y a nivel de Canadá, señala Montabes. Sin embargo, el estudio apunta a carencias que la pandemia ha expuesto con toda su crudeza. "El problema está en el gobierno compartido, en las competencias que puedan estar en el Estado y las comunidades", señala el catedrático de la Universidad de Granada. Ese estudio de referencia ya mostró que esa era "la debilidad" del Estado autonómico español, la falta de mecanismos ágiles en caso, por ejemplo, de un incendio que afectara a varias comunidades o en el tema de las cuencas hidrográficas. El Constitucional tumbó la gestión exclusiva del Guadalquivir que recogía su nuevo Estatuto de Autonomía.

Modelo vertical y jerárquico

Tampoco hay tradición de que las comunidades se reúnan o compartan gestión al margen del Estado. "Sigue siendo un modelo jerárquico, muy vertical, muy de arriba abajo, con pocos mecanismos horizontales, la propia Constitución española impidió o desincentivó este tipo de relaciones entre iguales", señala León. La próxima reunión anunciada entre Madrid, Castilla León y Castilla-La Mancha, tres comunidades limítrofes y altamente interconectadas, es una experiencia novedosa y sin apenas tradición que llega seis meses después de diagnosticarse la pandemia.

Sigue siendo un modelo jerárquico, muy vertical, muy de arriba abajo, con pocos mecanismos horizontales

En España solo las competencias de Política Exterior y Defensa han permanecido sin interferencias autonómicas en manos del Estado. Salvo el intento de Cataluña y sus embajadas, con esto jamás ha existido discusión. En Sanidad, Consumo, Medio Ambiente y Educación, las competencias se fueron transfiriendo y consolidando en manos de las autonomías en varios procesos. De 1979 a 1983 se sentaron las bases con los pactos autonómicos y el 151 de la Constitución. De 1984 a 1992 se generalizó el modelo de las comunidades históricas para toda España. Lo que se culminó, de 1993 a 2001, con el traspaso de la Sanidad. En diciembre de ese año, 140.000 funcionarios pasaron a depender de las comunidades junto a 12.000 millones de euros para financiarla. La partida en los Presupuestos Generales del Estado pasó de 27.657 millones en 2001 a 3.068 en 2003. No hubo voces contrarias con eco en este momento.

Estatutos de "segunda generación"

España vive una cuarta etapa, la de la aprobación de Estatutos de Autonomía de segunda generación y está plagada de sobresaltos. Una fase que se inició en 2002 pero que se encuentra con dos factores inesperados que alteran el guion del llamado "segundo proceso autonómico". Por un lado, el independentismo catalán. Por otro, una crisis económica brutal seguida de una pandemia que está exponiendo la gestión autonómica como nunca antes.

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El estudio de León y Amuitz sorprendió a sus autoras porque, en contra de lo que esperaban, no se detecta que se dé una polarización entre quienes defienden el Estado de las Autonomías y quienes apuestan por la centralización. "Ni siquiera en Cataluña o el País Vasco encontramos ahora mismo resultados tan robustos", señala León. "Los resultados muestran que esta deriva centralizadora está moderada por las preferencias territoriales y la ideología", pero, aún así, los resultados son heterogéneos y no se dan líneas divisorias insalvables. De hecho, muchos votantes socialistas o de izquierda apostaban por el estado de alarma y la gestión exclusiva del Gobierno central como la vía más segura para sortear la pandemia. "Quizás sea una cuestión partidista pero habrá que ver el alcance real", advierten las autoras.

Sin marchamo autonómico

"Hay datos interesantes. Por ejemplo, cuando preguntamos por quién cree que es el principal responsable de la gestión de la pandemia en su comunidad autónoma, la inmensa mayoría señala al Gobierno central. También si se pregunta a quién prefería, sale la misma respuesta", subraya la profesora de la Carlos III, Sandra León. El Gobierno central sigue siendo el referente para los españoles incluso en competencias como la Sanidad, transferidas totalmente desde hace una década y donde las comunidades han puesto su marchamo. La visita a un hospital permite reconocer los logotipos identificativos de cualquier gobierno autonómico, desde las sábanas hasta las batas del personal sanitario y, sin embargo, eso no está asentado en el imaginario colectivo de los españoles, según este estudio. En parte, ha sido una sorpresa.

"Es cierto que hay órganos muy poco engrasados, de poca experiencia. La Conferencia de Presidentes, se reunió dos veces en los dos últimos años, estaba infrautilizada y no ha funcionado bien", admite la politóloga Sandra León, aunque coincide con Montabes en que el principal fallo está en que falta cultura de "lealtad constitucional", del Estado a las autonomías y de las autonomías al Estado.

Órganos de coordinación hay de sobra, unos 40, desde la Conferencia de Presidentes a conferencias interterritoriales o comisiones sectoriales. No todos funcionan pero muchos sí y sientan en la mayoría de los casos a rangos de viceconsejeros o secretarios de Estado hacia abajo. En muchos de estos foros los perfiles no son políticos, sino profesionales, funcionarios altamente cualificados, técnicos y funcionan sin más problemas. La debilidad aflora cuando se llega a la primera línea y entonces influye mucho más la política partidaria, la confrontación, los discursos pensando en el rédito electoral o la erosión del contrario.

Falta lealtad

Ni el presidente Pedro Sánchez optó por un modelo de responsabilidad compartida durante el estado de alarma, que cabía en la ley y habría logrado por ejemplo trasladando la Conferencia de Presidentes a los sábados, abriendo vías de codecisión en lugar de convertir este foro de los domingos en un púlpito desde el que trasladar a los presidentes lo que ya había contado el día antes a los españoles. Ni los líderes autonómicos, que antes denunciaban un modelo dictatorial o un exceso de invasión en sus competencias, han tenido ahora empacho en levantar la mano para pedir la tutela del Gobierno o denunciar dejación de funciones y falta de coordinación. El equilibrio es difícil. Según el presidente andaluz Juan Manuel Moreno, del PP, la última, la reunión de los presidentes, de este pasado viernes, se ha desarrollado en un ambiente "más suave, más conciliador". La vuelta al colegio será una prueba de fuego. Sánchez ha pedido que se coordinen las actuaciones ante el cierre de colegios, porque pueden existir efectos de unas comunidades a otras si los padres deciden irse a pasar la cuarentena a una segunda residencia.

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Más allá de las encuestas, las elecciones catalanas, aún sin fecha, pueden destapar, avisan los expertos, si hay una tendencia a la baja del nacionalismo con ese discurso que atribuía los muertos por covid al Estado o si, por el contrario, ha tenido fortuna esa idea de que en una Cataluña independiente la crisis habría sido menos grave. Los expertos no se atreven a aventurar nada pero sí creen que esas elecciones serán un medidor determinante. "Aunque los cambios en las preferencias de los ciudadanos pueden tener una naturaleza a corto plazo y desaparecer cuando termina la exposición a una conmoción", señalan Amuitz y León, "en muchas ocasiones y en el caso de estas relaciones de poder el impacto sobrepasa la amenaza externa y rompe las reglas".