Dos Estados descentralizados, dos gestiones diferentes: España y Alemania, noche y día

La foto en Alemania el pasado 15 de abril, día que se presentó el plan de desconfinamiento, sobre el que ahora debe dar pasos atrás por un rebrote de contagios de covid, mostraba a la canciller Ángela Merkel, después de reunirse con los 16 'Länder' tras alcanzar un acuerdo. Junto a ella en Berlín posó el vicecanciller y ministro de Hacienda, el socialdemócrata Olaf Scholz y los dos representantes de los líderes políticos de los 'Länder', Markus Söder y Peter Tschentscher.

En España, Pedro Sánchez compareció en solitario. La imagen da una idea clara de las diferencias políticas abismales en la gestión de la pandemia del covid entre España y Alemania. Pero también habla de dos modelos en los que hay un abismo en cuanto a las competencias sobre sanidad, la estructura de Estado, los recursos disponibles o la cultura política de consenso entre las dos principales fuerzas políticas del país, que en el caso alemán forman una coalición de Gobierno. Con todo, el actual clima político, coinciden los expertos, obligará a Pedro Sánchez a cambiar el paso si es que quiere, advierten, prorrogar una vez más el estado de alarma que expira el 9 de mayo.

Una sanidad privatizada

La profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza Eva Sáenz culminó en diciembre un estudio comparativo entre el sistema sanitario alemán y el español. Hay poco en común. España tiene una sanidad pública financiada por impuestos frente al sistema contributivo alemán, mucho más privatizado, en el que son mutualidades, según la profesión, las que se encargan de prestar los servicios sanitarios. "Son mutualidades privadas que se financian por contribuciones de los trabajadores. El 90% de la sanidad se sustenta en ese sistema contributivo y un 10% sale del Presupuesto del Estado", apunta Sáenz, autora de numerosa bibliografía sobre este asunto, entre otros "Desmontando mitos sobre el Estado autonómico".

Pese al mito de la descentralización alemana, en el caso de la sanidad España gana por goleada en el reparto de competencias, con un Ministerio de Sanidad prácticamente vacío de gestión, limitado a imponer la carta de servicios básicos que deben prestar las autonomías, y con los gobiernos autonómicos gestionando directamente el sistema sanitario, con posibilidad de ampliar, nunca restringir, esa cartera mínima de servicios. "Los 2000, con José María Aznar, supusieron el desmantelamiento definitivo del Instituto Nacional de la Salud (Insalud) a favor de las autonomías", recuerda el politólogo Pablo Simón. En España un mando único tenía sentido, en Alemania no era necesario.

Para Simón lo de Alemania es fácil de resumir: "Es el Bundesrat", zanja, una Cámara Alta que obliga a la coordinación horizontal y al acuerdo entre estados federados para que el Gobierno pueda actuar. En España, la prórroga del estado de alarma depende del Congreso, con un Gobierno en minoría que debe cosechar apoyos parlamentarios. Pero ahí las comunidades no tienen representación y el Senado nunca se convirtió en esa verdadera cámara territorial que llevan años pidiendo quienes reclaman su reforma.

"En España nos faltan mecanismos de coordinación horizontal mientras que en Alemania las conferencias intersectoriales son muy fuertes. Aquí el ministro convoca a los consejeros del ramo pero lo hace solo para informarles de lo que deciden. Es como si Pedro Sánchez decidiera convocar a los presidentes autonómicos los sábados por la mañana para consensuar las medidas que se van a adoptar y no el domingo para comunicarles lo que ha decidido su Gobierno. Merkel necesita el voto de los 'Länder' y Sánchez no", explica gráficamente Simón.

Un modelo sanitario centralizado

El modelo alemán ha vivido una centralización de competencias muy importante en materia sanitaria en los últimos años. Al principio, las mutualidades funcionaban a escala de los 'Länder', pero "durante el siglo XX han pasado de tener 20.000 mutualidades a concentrarse en 118 y la mayoría ahora mismo está bajo supervisión del Estado federal por afectar a varios 'Länder'", apunta Sáenz.

Lo único que en estos momentos queda bajo competencia regional en Alemania es la planificación, construcción y equipamientos de hospitales. Los consultorios y ambulatorios son privados, dependen de las mutuas. Justo antes de que estallara la crisis del covid la sociedad alemana afrontaba un debate crítico por un exceso de camas hospitalarias y acusaban a los estados federados de sobredimensionar equipamientos.

Camas de más y autoabastecimiento

La crisis del coronavirus se afrontaba en condiciones excepcionales, camas por habitante de sobra, una inversión prolongada y elevada respecto a la media europea en investigación y ciencia y un consenso político que es ya tradición entorno a la sanidad entre los dos principales partidos, la CDU y el SPD, que gobiernan en coalición sin una oposición fuerte. Se prohibieron las exportaciones para garantizar el suministro dentro del país y la industria sanitaria alemana es potente y casi permite el autoabastecimiento. A principios de marzo, el Ministerio de Sanidad alemán se encargó de la compra centralizada el equipamiento.

La campaña de sanitarios desnudos para denunciar la falta de protección es prueba de que los problemas han existido en todos los países. Aunque en España la tasa de contagios entre sanitarios es del 26% y en Alemania del 6%.

"En Alemania no hay estado de alarma, está funcionando dentro de un marco general dictado por el gobierno de Merkel que cada estado federado adecúa a sus necesidades. La ley federal de protección de infecciones, que rige en la crisis sanitaria, permite a los 'Länder' tomar medidas concretas (artículo 32) y durante la crisis se ha señalado la buena coordinación entre las mutuas y las asociaciones de profesionales", señala esta profesora de Derecho Constitucional.

Estructura y talante

El consenso político de socialistas y demócratas entorno a la sanidad es similar en Alemania al que ha existido en España con el pacto de Toledo y las pensiones. Para Sáenz lo que ocurre en Alemania es cuestión de estructura de Estado, porque el sistema parlamentario federal limita, más durante la crisis, el margen de acción unilateral del jefe del Gobierno federal y obliga al canciller al consenso con las regiones y con los socios de coalición. Pero, sobre todo, apunta esta investigadora, está directamente relacionado con el talante político de Ángela Merkel y su capacidad de buscar consensos. "Merkel lo ha consensuado todo con el SPD y con los 'Länder', es sobre todo una cuestión de talante personal", señala Sáenz. "Ante un problema de salud pública, en Alemania hay pocas discrepancias y la canciller ha sido muy dialogante", agrega.

"Aquí también tenemos un problema de lealtad federal. Cada comunidad presentó su propio plan de confinamiento, una jugada política para ponerse la medalla y decir que el suyo era mejor y más rápido y que lo malo es del Gobierno", contrapone Simón, profesor de Ciencias Políticas de la Carlos III de Madrid. "En España, muchas comunidades se han declarado en una especie de huelga de brazos caídos y se limitan a criticar las decisiones que adopta el mando único. Es lo más cómodo si se prioriza el sacar rédito político de la crisis, claro. Tampoco el Gobierno de Sánchez ha querido usar la 'corresponsabilidad' e implicar a los presidentes autonómicos, que forman parte del Estado", apunta el politólogo.

Riesgo de un segundo brote

Alemania ha superado los 6.700 muertos con más de 164.000 positivos de covid-19. El país declaró el estado de emergencia a mediados de marzo y asegura que tiene "bajo control" el brote. El pasado 20 de abril, Alemania abrió grandes comercios, talleres, librerías y peluquerías, bajo medidas de higiene y prevé retomar la actividad escolar el 4 de mayo de forma progresiva limitando el número de alumnos. España con 215.216 casos y 24.824 muertes es el segundo país del mundo en contagios y planea un desconfinamiento por fases que durará, como poco, hasta finales de junio.

Christian Drosten, que dirige el Instituto de Virología en el Hospital Charité de Berlín, es uno de los principales asesores del Gobierno de Merkel. En una entrevista en 'The Guardian' mostraba días atrás su temor a una segunda ola mortal del virus. Drosten sostenía que el plan federal era levantar en parte el bloqueo, pero debido a que los estados alemanes establecen sus propias reglas, temía ver "mucha creatividad" en la interpretación de ese plan. "Me preocupa que el número de reproducción comience a subir nuevamente, y tendremos una segunda ola", declaraba el asesor del comité alemán.

Los errores del Gobierno

Simón considera que entre los principales errores del actual Gobierno están que "no explica las medidas y no justifica las decisiones" y coincide con Sáenz en que "el problema es más político que estructural", convencido de que hay margen para una mayor participación de las autonomías. De hecho, ambos expertos inciden en que será difícil mantener el estado de alarma si el Gobierno de Sánchez no cambia el paso de la gestión de la crisis del covid. El decreto de alarma es el único instrumento que permite dentro de la Constitución mantener las restricciones de movimiento de los ciudadanos. Si se levanta, nadie tendrá autoridad para impedir a un español salir a la calle o cambiar de provincia o de comunidad autónoma. Sigue siendo por tanto clave en el plan de desescalada por fases que, en el mejor escenario, llegaría hasta finales de junio.

Opinión

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"La centralización de la gestión es una decisión política. No es obligada por el estado de alarma, que prevé delegación de competencias", advierte Sáenz. "En cuanto el estado de alarma se levante, se acabó", advierte Simón, "nadie podrá prohibirnos que salgamos a la calle porque es un derecho constitucional". El Gobierno no tiene mayoría suficiente para prorrogar la excepcionalidad en el Congreso. Sus opciones se achican si no se abre al consenso de las medidas con PP y Cs o con los nacionalistas al frente del Gobierno en las comunidades. Casi, admiten los expertos en el actual contexto político, es la única vía que le queda a Sánchez. Dar más cancha a las autonomías en la desescalada, hacerlas corresponsables, dejar que sean los territorios los que apliquen y controlen el confinamiento, con una supervisión común que aleje la posibilidad de que se aceleren las medidas pensando más en el voto y el favor de los sectores económicos que en la salud pública. "Entramos posiblemente en el terreno político más delicado de toda la pandemia", concluye Simón.