José Tudela, politólogo: "Hay que ordenar el Estado y proclamarlo federal"

Acaba de publicar En defensa del Estado de Derecho, prologado por el catedrático y exmagistrado del Constitucional, Manuel Aragón Reyes, y está siendo un éxito en el mundo académico y político. José Tudela Aranda, politólogo, doctor en Derecho, letrado mayor de las Cortes de Aragón entre 1996 y 2003, profesor en la Universidad de Zaragoza, es también el secretario general de la Fundación Giménez Abad uno de los centros de referencia sobre el estudio del Derecho Constitucional. El origen de la entidad se remonta al acuerdo unánime de todos los grupos parlamentarios aragoneses, que están representados en su patronato, de homenajear a Manuel Giménez Abad, asesinado por ETA el 6 de mayo de 2001.

Publicado en el mes de junio pasado, En defensa del Estado de Derecho (editorial Marcial Pons) sigue a los ensayos del autor titulados El Estado desconcertado y la necesidad federal y el también relativo al modelo territorial español El fracasado éxito del Estado autonómico. Culmina así una trilogía que es ya de referencia académica, política y periodística.

PREGUNTA. Titula su libro En defensa del Estado de Derecho, ¿qué amenazas y erosiones detecta?

RESPUESTA. Dos tipos de causas erosionan el Estado de derecho, las estructurales y las circunstanciales. Entre las primeras, la revolución tecnológica. En ocasiones se olvida su impacto en la organización social y política. Los cambios en valores e intermediarios -los medios y los partidos- son claves para entender la erosión del Estado de derecho y, en general, la crisis de la democracia constitucional. No adaptarse institucionalmente, ignorar la mutación de los valores y seguir deteriorando los fundamentos de la legitimidad del sistema, son el sustrato de una crisis severa. Entre las más coyunturales citaré dos. Por un lado, la falsa sublimación del principio democrático que lleva consigo el rechazo a la limitación del poder. Por otro, la persistencia de malos hábitos y conductas reprobables que debilitan la legitimidad del sistema.

"El impacto tecnológico beneficia a los regímenes autoritarios y negativamente a los democráticos"

P. Pero el caso español ha de situarse en un contexto internacional, al que se refiere en el libro como ‘crisis global de la democracia’.

R. Sí. Éste es un dato relevante. El impacto de los cambios tecnológicos afecta negativamente a los sistemas democráticos. Por el contrario, beneficia a los regímenes autoritarios. Afirmar el carácter global de la crisis democrática es todo menos original. Estudios y análisis en este sentido se reiteran desde hace un par de décadas. Pero, de forma inmediata, hay que matizar. Hoy, nadie rechaza la democracia. Todos apelan al poder del pueblo. Es una diferencia importante con el periodo de entreguerras. Formalmente, nunca ha habido tantos regímenes democráticos. Hay que levantar el velo. La expresión “democracia iliberal” es muy desafortunada. La democracia o es constitucional o no es. Si el poder no se somete a límites, no hay democracia. Si no se respeta la independencia judicial y la libertad de expresión, no hay democracia. Si no se respetan los derechos de las minorías, no hay democracia. Límites, por cierto, que son los que establece el pueblo mediante la aprobación de las leyes.

P. Y cuáles serían las variables comunes a esta crisis.

R. Pues que la lógica de la razón desaparece; la tolerancia es sustituida por la intolerancia; la complejidad por la simplicidad más burda; la educación por la grosería; el interés general por la identidad. La democracia constitucional se nutre de unas fuentes que hoy están muy secas. Lógicamente, no ha habido un tiempo ideal. Pero sí creo que se puede afirmar que el nuestro es de deterioro de la convivencia civilizada.

P. Plantea en su ensayo la mutación constitucional, un mecanismo derogatorio. ¿Se está produciendo en España?

R. La histórica dificultad española para reformar las constituciones no ha tenido excepción con la Constitución de 1978. Ello abre ya una puerta al riesgo de la mutación: se transforma el significado de determinadas disposiciones constitucionales sin una reforma formal del texto. No es ésta la expresión de la mutación que más me preocupa. Sobre lo que he querido llamar la atención es sobre la alteración por los hechos de pilares estructurales del diseño constitucional. Soporto esta tesis sobre la mutación en dos aspectos. El primero hace referencia a la alteración de la forma de gobierno. Nuestro sistema descansa en un gobierno sostenido por una mayoría parlamentaria que apoya un determinado programa de gobierno. Desde hace diez años, se ha ido conformando un modelo que rechaza la necesidad de esa mayoría y que tiene un rasgo fundamental: la formación de la mayoría se reduce a la elección como presidente de un determinado candidato, con el único denominador común como aglutinante de quienes lo eligen de estar “frente a”.

"El nacionalismo impone unas reglas que no coinciden con los presupuestos constitucionales"

P. ¿Y el segundo aspecto?

R. El diseño territorial. La Constitución no cierra el modelo territorial, pero establece sus fundamentos y sus límites. Desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 y el proceso independentista, fundamentos y límites son obviados. Tampoco hay un modelo alternativo. No desde el Estado. Sí desde un nacionalismo que impone sus reglas que no coinciden con los presupuestos constitucionales.

P. Hay una coincidencia temporal -quizás de ciclo histórico- con la emergencia de hiperliderazgos que atribuye, como otros juristas, a la falsa democratización de los partidos.

R. En mi opinión, el hiperliderazgo es un reflejo de todo lo anterior. Las primarias lo han facilitado, han sido catalizador. Pero no son la gran causa. La causa es la misma que erosiona la democracia: el cambio social y su repercusión sobre los actores políticos. Es decir, creo que ese hiperliderazgo es más consecuencia de la debilidad de los partidos que de las primarias. Junto a ello, hay factores culturales de una época que busca la simplificación y las soluciones fuertes de un gran líder. Curiosamente, cuando domina la complejidad, ganan las ideologías que reducen todo a un simplismo inaceptable. En todo caso, la presunta democratización de los partidos sirve para avalar la idea de que, sin paradojas, más democracia no produce más democracia. La razón es sencilla: la democracia es mucho más que los procedimientos electivos.

"El Parlamento está bajo mínimos en su función de control y no ejerce la presupuestaria"

P. De esos hiperliderazgos vamos directos a la decadencia del legislativo tal y como explica en el libro que apunta también a la ‘democracia directa’ y a los referendums como ‘panacea’.

R. Es un nervio de mi argumentación: destacar los daños producidos por la exaltación del principio democrático. Olvidar la complejidad del equilibrio en el que se desenvuelve este principio en el conjunto del sistema constitucional abre la puerta al desastre. La democracia constitucional es la respuesta a ese temor: todo poder es peligroso. También el del pueblo. Por ello, se buscó y encontró la fórmula para que, respetando escrupulosamente el principio democrático, el poder electo estuviese limitado y controlado. Eso es el Estado de derecho: el poder elegido por el pueblo se somete a las leyes aprobadas por el pueblo. Nuestra cultura política es poco sutil en este punto. Nos seduce más la democracia que el Estado de derecho, y nos gusta enfrentarlos.

P. Y el Parlamento, debilitado.

R. Efectivamente. De nuevo se puede aludir a una crisis estructural y a una circunstancial. La primera es antigua y se ha agravado considerablemente con las transformaciones de los últimos años. En la actualidad, el Parlamento se desenvuelve de forma anacrónica. Se necesitan cambios profundos para aproximarlo a la nueva realidad social. En el caso español, las Cortes Generales son uno de los síntomas más notables del deterioro de nuestro modelo institucional. Ni Congreso ni Senado responden a las exigencias del momento. Se legisla poco y, sobre todo, con notables carencias; el ejercicio de la función de control se encuentra en mínimos; no se ejerce la función presupuestaria. Y lo que debiera ser foro de diálogo, debate, tolerancia y razón se ha convertido en espectáculo de lo irracional. Junto a ello, el Senado ha desaprovechado una ocasión de oro para una función relevante como Cámara territorial

P. ¿Sería correcto sostener que el modelo autonómico del Estado ha quedado liquidado?

R. Al menos, desvirtuado en algunos de sus elementos esenciales. Es verdad que habría que determinar cuál es el modelo autonómico. Creo que es posible y sencillo: el modelo territorial que, desde las premisas de la Constitución, se construyó con la colaboración esencial del Tribunal Constitucional y que culminó en un modelo cercano a la ortodoxia federal en el año 2000 con la homologación del último Estatuto de la denominada vía lenta a las Comunidades del artículo 151. Precisamente, en esa “ortodoxia federal” (amplio autogobierno, respeto a la unidad e igualdad esencial de las comunidades autónomas), estaba el principio del fin: el nacionalismo catalán (el País Vasco ya tenía un régimen singular -y privilegiado-) no iba a aceptar esa homogeneidad. Así fue y la tensión cristalizó en el procés. Se frustró la declaración de independencia. Era el momento de reconstruir el modelo territorial desde el consenso.

"Se ha renunciado a cualquier modelo territorial y se impone el de los nacionalismos"

P. Pero no se hizo

R. Así es, no se hizo. Por mor de la coyuntura política, se ha renunciado a cualquier modelo. En la práctica, se impone el diseño del nacionalismo. Distingo dos planos para justificar mi afirmación. En el ideológico, el debilitamiento del carácter nuclear de la unidad del Estado. Consecuencia ineludible de asumir gran parte del relato nacionalista y de la defensa de la autodeterminación por una parte de la izquierda. Y, también desde una perspectiva ideológica, hay que citar también que por vez primera tiene relevancia electoral un partido que rechaza frontalmente el modelo autonómico. En el estrictamente jurídico, porque la Constitución, ni siquiera en lo esquemático de su diseño, ha dejado de ser marco de referencia. La financiación, la distribución de competencias o el modelo de relaciones de cooperación e integración, se establecen, puede decirse, en las periferias de la Constitución. Por otra parte, un Senado que tenía la gran oportunidad de ser Cámara de representación territorial, de adalid de ese modelo federal, ha renunciado a ello.

P. Tampoco el Constitucional ha ayudado a sostener el modelo constitucional.

R. Hay una desconfianza generalizada sobre el rol que puede desempeñar el Tribunal Constitucional para corregir eventuales infracciones. El tribunal fue actor fundamental en el dibujo del modelo territorial y hoy hay dudas razonables de que cumpla ese papel.

"El federalismo es unidad. Está mal visto por algunos sectores conservadores, pero el mayor obstáculo son los nacionalistas"

P. ¿Sería una solución reformar el Título VIII en un sentido federal?

R. No sé si una solución. Pero sí que la reforma es imprescindible y que la única guía que se puede seguir es el federalismo. En lo esencial, España es ya un Estado federal. Pero es un Estado desordenado, con carencias normativas y prácticas a desterrar. Reformar y declararlo formalmente federal sería, ante todo, la mejor manera de ordenar el Estado. El federalismo, lejos de ser un instrumento de desintegración, es, por definición, un elemento de unión. Federalismo es unidad. Por otro lado, en el momento de federalizar es posible tanto ampliar las competencias de las comunidades autónomas como las del Estado. Es el momento de repensar quién debe ejercer qué en virtud del mejor servicio a los ciudadanos y de los profundos cambios sociales.

P. El federalismo provoca sarpullido en el conservadurismo y tampoco lo aceptan los nacionalismos vasco y catalán.

R. Es cierto que el federalismo no goza de gran predicamento en España y es particularmente mal visto por algunos sectores conservadores, pero el principal obstáculo para una reforma federal será siempre el nacionalismo. El nacionalismo catalán y vasco, al menos el contemporáneo, no es compatible ni con la lealtad al Estado ni con un marco de relaciones que establezca la homogeneidad de las comunidades autónomas.

P. Ha calificado en su libro que esta legislatura, la XV, ha normalizado la crisis del Estado de derecho.

R. En mi opinión, esta legislatura nace con un vicio de origen que es un auténtico caballo de Troya: un Parlamento de mayoría conservadora elige a un presidente que defiende un programa de clara orientación de izquierdas. Y lo hace con un apoyo minoritario que en la práctica le imposibilitará ejecutar gran parte de su política. Ello conlleva de forma inevitable que el Gobierno acabe colisionando con el funcionamiento institucional, como es el hecho insólito de no presentar presupuestos o acostumbrarse a la derrota parlamentaria. Junto a ello, hay dos cuestiones que agravan la relación con el Estado de derecho. La primera es la dependencia de un nacionalismo que, según sus propias declaraciones, ignora la Constitución y el interés general. En segundo lugar, un aspecto cultural: la posición política de minoría y los casos de corrupción que han aparecido abocan al Gobierno a actitudes que tienen consecuencias negativas sobre el Estado de derecho. La tensa relación con el Poder Judicial y ciertos velos sobre los medios y la libertad de expresión son reflejo de ello.

"Es absurdo pensar que sólo si hay sanción penal hay responsabilidad. Sólo pasa en la política"

P. Y, además, en España parece no existir la responsabilidad política. Nadie dimite.

R. Esta es una cuestión central. Incluso se puede decir que es uno de los peores defectos de nuestro sistema. Los políticos suelen quejarse de la judicialización de la política. Es una afirmación tramposa. La intervención de los jueces suele tener relevancia porque no ha habido una previa asunción de responsabilidad. Es absurdo pensar que sólo si hay sanción penal hay responsabilidad. Esto no pasa más que en la política. Hay muchas conductas que no son merecedoras de sanción penal, pero que obligan a ser consecuente con la responsabilidad política connatural a la democracia. Ni siquiera es preciso que exista una irregularidad. Un mal hacer, una conducta gravosa para la sociedad es suficiente. El ámbito de la responsabilidad política es necesariamente diferente del penal.

P. Pero se confunde la responsabilidad política con la penal.

R. Sí. Confundirlos, como se hace de forma constante, trae consigo graves consecuencias que dañan el funcionamiento global y la propia credibilidad de la democracia. Así, se politiza la justicia, se banaliza el error o irregularidad que no tiene alcance penal y, aún más grave, se erosiona de forma muy perniciosa la legitimidad democrática. El ciudadano se pregunta ¿Cómo es posible que quien tiene a su cargo la gestión del interés general tenga menos responsabilidad que yo?