El Senado lleva al Congreso ante el TC por ignorar su veto a la ley Txapote con "maldad suprema"

El sistema bicameral español amenaza con quiebra. Por primera vez en democracia, el Tribunal Constitucional deberá resolver un conflicto de atribuciones entre el Senado y el Congreso después de que el primero haya formalizado denuncia contra el segundo por considerar que invadió sus competencias constitucionales. Se trata de un procedimiento nunca antes utilizado entre las dos Cámaras legislativas y que eleva su choque institucional al punto de máxima tensión. Ni siquiera la amnistía detonó en semejante guerra jurídica por las Cortes Generales. El PP llegó a plantearlo, pero lo retiró.

El origen del conflicto planteado por el Senado está en la llamada "ley Txapote", la reforma de la ley orgánica sobre antecedentes penales (7/2014) que acorta las penas a los terroristas de ETA que han cumplido parte de su condena en Francia, y que se tramitó con carácter de urgencia y de manera silente, con conocimiento del Gobierno y sus socios, pero sin que la oposición se percatara de su alcance real.

El 18 de septiembre, el Pleno del Congreso aprobó por unanimidad el cambio legislativo que beneficiará a algunos de los terroristas más sanguinarios de la banda y que se camufló dentro de otra directiva europea sobre intercambio de información. Cuando El Confidencial destapó, el 7 de octubre, la maniobra parlamentaria del Gobierno con sus socios, la norma estaba a punto de ser refrendada por el Senado.

El PP intentó enmendar el "error" y retrasó la votación en el Pleno del Senado, prevista para el día siguiente, 8 de octubre, con la intención de plasmar su rechazo, como así hizo en el debate plenario del 14 de octubre, donde el texto fue tumbado por la mayoría absoluta del PP, Vox y UPN. De manera sorpresiva, el presidente del Senado, Pedro Rollán, se negó a declararla como definitivamente aprobada y a enviarla al BOE para su publicación y la devolvió al Congreso al considerar que la expresión de rechazo absoluto del Pleno debe ser considerada como veto, hubiera mediado o no escrito formal previo anunciándolo, como así defendieron los servicios jurídicos de la Cámara. Pero se encontró con el muro de la Carrera de San Jerónimo.

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La Cámara Alta formalizó el pasado 19 de diciembre ante el Tribunal de Garantías un conflicto de atribuciones por el que solicita que declare nulo el acuerdo de la Mesa del Congreso, del 15 de octubre, que despachó el rechazo "frontal y global" expresado por la mayoría absoluta del Pleno del Senado a la "ley Txapote", dio por concluido el procedimiento y remitió el texto legislativo al Gobierno para su publicación en el BOE.

La asesoría jurídica de la Cámara Alta, liderada por la letrada mayor, Sara Sieira Mucientes, considera que la Mesa del Congreso, "en un acto sin precedentes", "usurpó" o "menoscabó" la autonomía y competencia del Senado al "prejuzgar inconstitucional" el pronunciamiento del Pleno el pasado 14 de octubre. Según alegan, la Mesa del Congreso no es quién para reinterpretar la decisión soberana del Pleno del Senado. E insisten en que el órgano de gobierno de la Cámara Baja, presidido por Francina Armengol, debió haber remitido el proyecto otra vez al Pleno para, en su caso, levantar el veto.

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El escrito del Senado es muy crítico con la actuación "juzgadora" de la Mesa del Congreso. "Ignora la voluntad de la Cámara Alta y la suplanta con su propia voluntad de dar por acabado el procedimiento; su Mesa recalifica, sin ninguna competencia para hacerlo, un acuerdo soberano nada menos que del Pleno de la otra Cámara, como si se tratase de un mero escrito parlamentario de un diputado; y suplanta, finalmente, al Tribunal Constitucional, atribuyéndose una posición juzgadora de la conformidad constitucional de los acuerdos del Pleno del Senado que no está reconocida por ninguna jurisprudencia habida hasta ahora de este Tribunal", señalan.

"La gravedad de la actuación se acentúa porque es la Mesa, un órgano de gobierno, no representativo del Congreso (...) No tiene competencias para calificar el veto del Senado como si se tratara de una mera pregunta de un diputado", señalan los letrados, que inciden en que la exigencia del escrito de presentación "no puede limitar la finalidad legítima para la que se establece ese requisito, que es que la Cámara pueda, efectivamente, vetar".

El Senado planteó el conflicto el día 19 y ahora el Congreso tiene un plazo para alegar. Es un hecho inédito que retrata la división entre letrados

Este procedimiento abierto responde a "un hecho inédito" que retrata la profunda división existente dentro del cuerpo de letrados de las dos Cámaras. Fuentes del Senado aseguran que su objetivo es defender su plena soberanía frente al "deseo" de quienes lo ven como una "Cámara subordinada" al Congreso y "aletargada".

Aunque la cuestión que debe resolver el TC es si el Congreso socavó las atribuciones del Senado, las fuentes parlamentarias consultadas subrayan su malestar porque "toda la tramitación" de la ley "fue obra de un engaño masivo" al Parlamento, que tuvo su origen en la reunión de la ponencia de la Comisión de Justicia del Congreso, reunida "con nocturnidad y alevosía" un 31 de julio en la que se introdujeron dos enmiendas de Sumar que eliminaban la disposición adicional única, introducida por el Gobierno de Rajoy en 2014, que impedía a los etarras computarse los años cumplidos en Francia.

Ese retoque fue aprobado por unanimidad en el Congreso, sin que los diputados de la derecha se percataran de nada. Para las fuentes consultadas, el hecho de que se tratara, en principio, de una simple adaptación de una norma europea para sincronizar bases de datos judiciales —así llegó al Parlamento el texto original del Gobierno— supone un acto de "maldad suprema".

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Según el criterio del Congreso, no hay veto del Senado si no se presenta un escrito formal dentro del plazo reglamentario. Pero los letrados de la Cámara Alta aseguran que el único requisito que exige la Constitución para vetar un texto legislativo es que sea por mayoría absoluta, como así ocurrió, y que el paso previo de presentar antes una propuesta de veto es un mero formalismo que en ningún caso debe sacrificar la voluntad soberana expresada en el hemiciclo.

"A nuestro juicio, debe primar la voluntad manifestada por la Cámara frente a una interpretación formalista (...) El veto se puede manifestar en la misma votación sin necesidad de presentarlo previamente de forma expresa”, señalan (...) El artículo 90.2 de la CE solo exige para el veto la mayoría absoluta en el Pleno (...) por lo que no cabe entender que los preceptos del Reglamento que regulan el procedimiento legislativo son más restrictivos que la dicción literal de la propia Constitución". Esta posición, continúan, "está amparada en los artículos 106.1 y 107.3 del Reglamento. El sentido último de estos, a nuestro juicio, es precisamente dar a la Cámara la oportunidad, en la fase de Pleno, de oponer su veto al texto" cuando se rechaza por mayoría absoluta.

Y concluyen que "el Reglamento ha querido que el Pleno tenga una oportunidad final para pronunciarse sobre el texto", que "pleno tras pleno, durante todas las legislaturas, todos ellos finalizan su iter legislativo debatiéndose y sometiéndose a una votación final en el Pleno del Senado. ¿Para qué? ¿Es que el Pleno en ese debate y votación final se pronuncia en vano? ¿Es que ese debate y votación final no tiene ningún sentido ni puede tener ningún efecto? Aunque sea por economía procesal, habría que deducir que la Cámara no realiza actos superfluos".

Si no es un veto, "¿qué es si no?”, cuestionan los letrados del Senado.

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Además, subrayan que lo que debe dirimir el Constitucional no es si el Senado se ajustó a sus propios plazos parlamentarios, y, por tanto, si la decisión de su presidente fue jurídicamente correcta, sino resolver sobre la presunta invasión competencial del Congreso. En todo caso, defienden que sí se respetó el procedimiento porque la votación del Pleno fue dentro de los 20 días naturales que establece la Constitución en su artículo 90.3 para que el Senado se hubiera pronunciado sobre el texto legislativo urgente.

Sobre este asunto, mencionan que nunca antes se había puesto en cuestión el calendario y que la costumbre es, desde la primera legislatura, aplazar votaciones cuando el día final de plazo es inhábil. Así ha ocurrido en 62 ocasiones para garantizar el derecho fundamental de representación de los senadores (artículo 23 de la Constitución).

Con todo, los letrados del Senado aclaran que si existían dudas jurídicas se debía haber interpuesto un recurso de inconstitucionalidad por parte de 50 senadores o diputados o uno de amparo. Lo que no aceptan es que la Mesa del Congreso ejerciera de "juzgador" de un pronunciamiento del Senado, recalificara el texto emanado del Senado y lo archivara "sin ni siquiera tener informes jurídicos".

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"La Constitución, para vetar un texto legislativo, solo exige que el rechazo sea por mayoría absoluta; no alude a requisitos formales", alegan en su informe en alusión al artículo 90 de la Carta Magna, por lo que concluyen que a la Mesa del Congreso "solo le cabía una y solo una opción: dar trámite al veto del Senado. Este es el efecto obligado y vinculante".

En resumen, insisten en que, en materia de procedimiento legislativo, los acuerdos finales de las Cámaras que se comunican a la otra Cámara "expresan voluntades soberanas" y han de ser "intangibles" para la Cámara receptora, que obligatoriamente le ha de dar el trámite previsto. Y citan la proposición de ley orgánica de la amnistía, que fue tramitada por el Senado pese a las dudas jurídicas planteadas por el cuerpo de letrados. En ese caso, el PP aprobó elevar un conflicto de atribuciones ante el TC, pero lo desestimó en última instancia. Con la "ley Txapote" sí llegarán hasta el final para defender la "voluntad soberana" del Senado.

Aunque mientras el TC resuelve, la nueva norma está en vigor desde el 8 de noviembre y, según fuentes judiciales, existen ya media docena de recursos de presos de ETA y los GRAPO para acogerse a sus beneficios inmediatos, aunque los jueces aún no han resuelto los casos planteados. La red de apoyo a los presos etarras, Sare, cuantifica en 52 los que se verán favorecidos por la nueva legislación, ya que se les descontarán los años de prisión cumplidos en otros países.

La red de apoyo a los presos etarras, Sare, cuantifica en 52 los que se verán favorecidos

En esta polémica jurídica, el Senado recuerda que se ha citado un caso previo, el de la Proposición de Ley para declarar reserva natural Las Salinas de Ibiza (1995), que fue rechazada por el Pleno —aunque por mayoría simple— después de que la propuesta de veto no prosperara por no alcanzar la mayoría absoluta. La Mesa del Congreso entendió que el texto quedaba definitivamente aprobado, lo que motivó un recurso de inconstitucionalidad (STC 97/2002). El Alto Tribunal confirmó que aquella ley quedaba aprobada. "Nunca hubo una manifestación expresada por mayoría absoluta", recuerdan desde el Senado. "Las circunstancias del caso que ahora se plantea no son las mismas, por lo que dicha sentencia no establece una regla que resulte de aplicación. Es muy relevante discernir si el rechazo se produce por mayoría simple o por mayoría absoluta".

Hay otros precedentes de rechazo de un texto remitido por el Congreso. En diciembre de 2004, el Senado rechazó por mayoría absoluta el proyecto de Ley de horarios comerciales, aunque entonces se habían rechazado previamente dos propuestas de veto, lo que no ha ocurrido ahora. En junio de 2022 se produjo un empate en la votación en el Senado del proyecto de ley de regulación para el impulso de los planes de pensiones de empleo, y el texto quedó definitivamente aprobado. Este caso es citado por la Mesa del Congreso, pero "no puede asimilarse al supuesto de este conflicto", ya que fue un empate, no un rechazo por mayoría absoluta.

Los servicios jurídicos del Senado apremian, además, al TC a resolver "definitivamente" sobre si la Cámara Alta tiene o no capacidad de aprobar un texto legislativo, como observa la Constitución, un asunto sobre el cual existe una intensa "polémica doctrinal". La "ley Txapote" es "una buena ocasión", a juicio de los letrados, para zanjar esta cuestión.