De 15 días a seis meses: juristas cuestionan el plazo de Moncloa para la alarma

En marzo, el estado de alarma exigía pasar por el Congreso cada 15 días. En octubre, el estado de alarma exige pasar por el Congreso una sola vez en seis meses. A grandes rasgos, ese es el plan que Pedro Sánchez pretende sacar adelante para combatir la segunda ola de covid-19, una maniobra que deja el control de la oposición y de los jueces en segundo plano. Las ventajas para Moncloa son evidentes y diversos juristas ponen en duda la constitucionalidad de la medida, pero el Ejecutivo cuenta con dos argumentos para defenderla: la ley no dice de forma literal que el Congreso deba prorrogar el estado de alarma cada 15 días y, frente a aquellos que apuntan a este plazo concreto, existe el precedente de 2010, cuando los diputados votaron extender el estado de alarma durante un mes para hacer frente a los controladores aéreos.

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En cuanto al primer punto, la clave se encuentra en la Constitución y en la ley orgánica que regula los estados de alarma, excepción y sitio:

Artículo 116.2 de la Constitución: "El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo".

Artículo 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981: "En el decreto se determinará el ámbito territorial, la duración y los efectos del estado de alarma, que no podrá exceder de quince días. Solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga".

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Tanto la Constitución como la ley establecen que el plazo inicial no puede ser superior a 15 días, pero al desarrollar la duración de su prórroga, queda un vacío que el Gobierno quiere aprovechar para que el Congreso lo respalde durante seis meses en una sola votación. El Ejecutivo planea acudir a la Cámara Baja este mismo jueves para lograrlo y frente a los partidos que se han mostrado reticentes, cuenta con un segundo argumento: en 2010, en plena crisis de los controladores aéreos, el Congreso prorrogó el estado de alarma durante un mes en una sola votación, decisión que el Tribunal Constitucional no entró a discutir en la sentencia que emitió en abril de 2016 para tumbar los recursos de los 'huelguistas'. Con ambos argumentos sobre la mesa, El Confidencial ha consultado a cinco juristas sobre la constitucionalidad de la medida:

Javier Albar, magistrado de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Aragón: "El Constitucional no valoró el tema de la duración, solo confirmó una resolución del Supremo sin entrar en el fondo de la cuestión, por lo que no vale. Además, en la ley y la Constitución, se habla de la posibilidad de prorrogarlo, no de prorrogarlo varias veces, por lo que habría que entender que es muy limitado. A esto se suma que cuando hay restricción de derechos, hay que interpretarlo restrictivamente, y más cuando el artículo 1.2 de la ley orgánica dice que las medidas y duración deben ser 'estrictamente indispensables'. ¿Adelantar que va a ser durante seis meses? Me parece un poco fuerte. Yo creo que la prórroga hay que pedirla cada 15 días en el Congreso, otra cosa es la rendición de cuentas".

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Andrés Boix, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Valencia: "¿Se puede deducir una obligación de que las prórrogas no vayan más allá de un determinado límite temporal aunque no esté dicho en la Constitución ni en la ley orgánica? Me parece dudoso. Si no se dice nada y el Constitucional ha aceptado una prórroga de un mes, me parece dudoso. ¿Se podría interpretar así? Sí. Hay una cierta lógica inherente en que la excepcionalidad se acote temporalmente, pero también se puede interpretar que ese acotamiento lo hace el Congreso. Es razonable inferir que tiene que haber un límite temporal, pero dónde está el límite: ¿seis meses no y tres meses sí? Creo que lo que plantea el Gobierno es constitucional, y si a alguien no le gusta, es legítimo que vote en contra en el Congreso".

Carlos Amoedo Souto, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña: "Desde un punto de vista jurídico, en el artículo primero de la ley orgánica hay un parámetro de relevancia para calibrar el estado de alarma, pues dice que las medidas y la duración serán las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Entonces, habrá que recurrir a los epidemiólogos para ver si consideran que seis meses son estrictamente indispensables. Después está también la consideración política y el problema de que se pueda hurtar el control parlamentario. Creo que merece una reflexión por parte del Gobierno, porque tiene lógica que una medida excepcional esté controlada por las Cortes: se tendría que establecer algún mecanismo de control".

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Carlos Flores Juberías, catedrático de Constitucional de la Universidad de Valencia: "Hay multitud de ilegalidades. Primero: un fraude de ley que se haya dictado un estado de alarma a las 24 horas de que prescribiera el anterior, el de Madrid. El Gobierno tendría que haber pedido una prórroga. Segundo: decir que va a pedir la convalidación en el Congreso esta misma semana. ¿Cómo va a convalidarlo si no ha tenido la oportunidad de verificar si está funcionando? Tercero: la duración de seis meses, que es un futurible y habrá que verlo. Y cuarto: el decreto viola el artículo 9 de la ley orgánica, que establece que la autoridad competente podrá ser delegada en el presidente de una comunidad cuando el ámbito de la alarma no supere el de una comunidad. Aquí lo supera y tenemos 17 delegaciones".

Ángel Sánchez Navarro, catedrático de Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid: "El Gobierno podría haberlo hecho para cuatro años y, entre tanto, que algún funcionario se pasara a decir alguna cosa a los diputados", ironiza. "Vamos a ver, todo se basa en la proporcionalidad, no puede ser un derecho excepcional que se convierte en un derecho de la nueva normalidad. Ya no tiene mínimo tiempo, mínima extensión y mínimo alcance. ¿Seis meses? Nadie lo explica: a lo mejor, algún comité de expertos dice algo... A lo mejor existe. ¿Por qué seis meses y no un año? Se dice que si antes de eso mejoran las condiciones, se limitaría, pero el procedimiento es el contrario: no vale 'primero lo puedo todo' y, si va bien, pues lo dejo. La cosa es: primero establezco un tiempo y, si hace falta, lo ampliamos".

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Aunque los juristas consultados muestran distintas posturas, todos coinciden, como mínimo, en que la interpretación que Pedro Sánchez hace del estado de alarma plantea dudas. En cualquier caso, subrayan que la última palabra la tiene el Congreso, cuyas posibilidades van más allá del simple respaldo: "El debate no tiene por qué ser sí o no, sino si se apuesta por estado de alarma de mayor o menor grado. Una de las competencias que tiene el Congreso es limitar esas condiciones... Para eso vota las prórrogas, para que se negocie y se discuta qué intensidad tiene en cada momento", apuntaba el propio Sánchez Navarro en una entrevista concedida a El Confidencial el pasado mayo. Respecto a esta posibilidad, el líder del PP, Pablo Casado, ya sostuvo este lunes que estaría dispuesto a apoyarlo si su duración se limita a ocho semanas.

¿Y si el Gobierno finalmente consigue los votos para una prórroga de seis meses? A sus detractores, les quedaría recurrir el decreto-ley ante el Constitucional, pero solo unos pocos están legitimados para hacerlo: el propio presidente, el defensor del pueblo, 50 diputados y 50 senadores o los órganos ejecutivos y legislativos de las comunidades. El listado, sin embargo, tiene matices: solo el presidente puede conseguir la congelación inmediata si lo "solicita expresamente", posibilidad que queda descartada por razones obvias. En el resto de casos, los juristas apuntan a que el tribunal tardaría como mínimo alrededor de un año en pronunciarse, por lo que la conclusión es clara: tras sortear los TSJ con el estado de alarma, solo la oposición puede frenar en el Congreso la aplicación del mismo durante seis meses.