2017, el año de las prórrogas presupuestarias: no había tantas desde hace tres décadas

Año nuevo, presupuestos antiguos. En este 2017, solo siete comunidades autónomas (Andalucía, Asturias, Baleares, Canarias, Comunidad Valenciana, Murcia y Navarra) habrán cumplido con el mandato constitucional de aprobar las cuentas anuales antes del 31 de diciembre. El resto, incluido el Estado, deberá afrontar los primeros meses del nuevo año con las previsiones económicas de 2016 (en el caso de Cataluña con las de 2015, al venir ya de una prórroga presupuestaria) hasta la aprobación de las nuevas cuentas. Solo 1984, cuando el Estado de las Autonomías era aún incipiente, contempló más presupuestos prorrogados que ahora.

Así se desprende del análisis realizado por El Confidencial a partir de la información recopilada del Boletín Oficial del Estado (BOE), donde cada año se publican las leyes de presupuestos estatal y autonómicas (una explicación pormenorizada se encuentra al final del reportaje). Los datos evidencian un repunte de las prórrogas presupuestarias en el último lustro, especialmente en 2012, 2016 y 2017, todos ellos años poselectorales. Los comicios y la posterior formación de gobiernos han hecho retrasar la elaboración y aprobación de los presupuestos, lo que está detrás de muchas prórrogas.

Buena prueba de ello son Galicia y País Vasco, que celebraron elecciones autonómicas el pasado 25 de septiembre. Pese a contar con mayoría absoluta, el PP no aprobará las cuentas para Galicia hasta la primera quincena de febrero. En el caso del País Vasco, el Gobierno del PNV ni siquiera ha presentado aún un proyecto de presupuestos, al igual que Madrid, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Aragón.

Estas cuatro comunidades achacan el no haber empezado a tramitar sus cuentas para 2017 a la "interinidad" vivida en España a lo largo de este año, tal y como expresó ayer la presidenta de la Comunidad de Madrid, Cristina Cifuentes. Al no conocer el techo de gasto, los objetivos de déficit y el límite de endeudamiento fijados por el Gobierno central para las comunidades autónomas no pueden elaborar sus presupuestos, esgrimen.

Fernando de la Hucha, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pública de Navarra, respalda esta opinión al considerar que las comunidades necesitan saber estos parámetros para confeccionar sus cuentas. "Hasta que no se constituyó el nuevo Gobierno, el ministro Cristóbal Montoro no aflojó el déficit para las comunidades autónomas hasta el 0,6% para 2017", recuerda.

De la Hucha insiste en la dependencia de las cuentas autonómicas de los Presupuestos Generales del Estado, ya que, por ejemplo, las comunidades no pueden subir el salario de los funcionarios en un porcentaje mayor que el fijado por el Gobierno en sus cuentas en vigor. "Si el Gobierno aprueba sus presupuestos en marzo con una subida del 1% de los salarios de los funcionarios, las comunidades no pueden hacer efectivo este aumento el 1 de enero sino que tienen que esperar hasta marzo". Por ello, el experto considera que "todas se van a quedar cojas en este apartado, y las que ya han aprobado sus presupuestos tendrán que cambiarlos a lo largo del año, lo cual es bastante anómalo".

El catedrático de la Universidad Pública de Navarra también alerta del derecho de veto que tiene el Ejecutivo sobre aquellas propuestas que impliquen un aumento del gasto público. "Con la situación política existente, este precepto puede ser objeto de abuso por parte del Gobierno central", advierte.

Más partidos, más difícil llegar a acuerdos

La fragmentación del escenario político español y la abundancia de gobiernos en minoría también están detrás de las numerosas prórrogas presupuestarias con las que comienza 2017. Además del Estado y de diez comunidades, las dos ciudades españolas más importantes, Madrid y Barcelona, también empezarán el nuevo año con las cuentas de 2016. Otros ayuntamientos que tendrán presupuestos caducados son los de Málaga, A Coruña, León, Salamanca, Mérida o Reus.

"Negociar implica ceder", recuerda De la Hucha, quien considera que “la cultura del pacto sí está extendida en territorios como País Vasco y Navarra”. La comunidad foral, por ejemplo, ha aprobado sus presupuestos para 2017 con el voto favorable de cuatro partidos: Geroa Bai, Bildu, Podemos e Izquierda-Ezkerra. En cambio, UPN tuvo que gobernar cuatro años consecutivos (tres en prórroga) con los presupuestos de 2012. En total, Navarra pasó más de 1.100 días seguidos con las cuentas prorrogadas, hasta el 2 de febrero de este año.

En muchos casos, la no aprobación de los presupuestos significaba la falta de apoyo político por parte del Gobierno de turno. Prórroga era casi un sinónimo de elecciones anticipadas. Así ocurrió en 1996, cuando la ausencia de apoyos a las cuentas presentadas por el último Gobierno de Felipe González le llevó a adelantar unos comicios que ganaría José María Aznar. Más recientemente, Francisco Álvarez Cascos adelantó las elecciones diez meses después de ser proclamado presidente de Asturias al no lograr sacar adelante los Presupuestos para 2012.

"En países como Reino Unido o Italia lo tradicional es que si el Gobierno es incapaz de aprobar los presupuestos, el primer ministro dimite", indica De la Hucha. Y añade: “No creo que haya elecciones anticipadas en las comunidades autónomas. En el caso del Estado, no lo sé. Al presidente se le escapó en una cena una frase al respecto que salió en todos los periódicos".

Nota metodológica

“Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. El enunciado del artículo 134.4 de la Constitución Española ha sido la base metodológica para la recopilación de los datos que sustentan este reportaje.

Partiendo de la redacción de este artículo, El Confidencial ha buscado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) todas las Leyes de Presupuestos del Estado y de las comunidades autónomas -no se incluyen Ceuta y Melilla por su condición de ciudades autónomas- desde 1983, año en el que se consolidó el régimen autonómico derivado de la Constitución de 1978 tras la aprobación de los primeros estatutos de autonomía por las comunidades.

En los casos en los que la Ley de Presupuestos se aprobó durante el ejercicio en curso, se incluyó en una base de datos original creada por El Confidencial [descargue aquí los datos]. Para determinar los días de prórroga presupuestaria, se tomó la fecha de entrada en vigor de los presupuestos o, en su defecto, de publicación en el boletín oficial correspondiente. Estas prórrogas aparecen clasificadas como parciales en la base de datos.

Cuando en el boletín oficial correspondiente no figura la Ley de Presupuestos de un año, se considera como indicio de que se han prorrogado los presupuestos para todo el ejercicio. Para confirmar esta sospecha, se acudió a los presupuestos de años posteriores, en cuyos preámbulos generalmente se explica el contexto político y económico del territorio; a los boletines oficiales autonómicos, donde se suelen publicar decretos de medidas urgentes de cara a las prórrogas presupuestarias, y a la hemeroteca. Estas prórrogas aparecen clasificadas como totales en la base de datos.

La base de datos original creada para este reportaje está disponible en formato abierto en el repositorio de GitHub de la Unidad de Datos de El Confidencial. Si encuentra algún error, no dude en ponerse en contacto con datos@elconfidencial.com.