El 10 de octubre de 2017, una persona desconocida deposita un sobre en el buzón de denuncias que hay en la sede de la CNMC. En su interior, un informante -que nunca reveló su identidad- denuncia la existencia de un cártel que durante al menos cinco años ha cooptado los contratos de conservación y explotación de carreteras del Estado.
Capítulo 1/7
SEDE CNMC
Calle Alcalá, 47 Madrid
Una persona introduce un sobre en el buzón de denuncias de la sede de la CNMC. En su interior, un denunciante anónimo da a las inspectoras la primera pista sobre la existencia del Cártel del Asfalto.
Una persona introduce un sobre en el buzón de denuncias de la sede de la CNMC. En su interior, un denunciante anónimo da a las inspectoras la primera pista sobre la existencia del Cártel del Asfalto.
El conjunto de las redes de carreteras en España comprende unos 165.624 kilómetros de los que 26.403 kilómetros corresponden a la Red de Carreteras del Estado (en 2018), que son competencia del actual Ministerio de Transporte. Aunque son un 16% del total, soportan más del 50% del tráfico total. Los contratos afectados eran los denominados de conservación integral, que incluyen desde la limpieza y la vigilancia, así como reparaciones y obras.
“Se trataba de pliegos muy prolijos en la definición de los recursos (maquinaria, instalaciones y personal) que el contratista tiene que poner al servicio de la Administración”.
En aquel momento, la Dirección de Competencia inicia una información reservada para valorar si abren una investigación. El remite es una dirección inválida de una localidad castellanoleonesa y todo parece indicar que es un ajuste de cuentas. La información es muy limitada y apunta a una supuesta alteración en las licitaciones convocadas por el Ministerio de Fomento -actualmente Transportes, Movilidad y Agenda Urbana- en esa comunidad.
INSPECTORAS CNMC
“La denuncia era sobre cuestiones muy puntuales, dirigida contra personas concretas... Era un tema personal y centrado en Castilla y León. Intentamos ponernos en contacto con el informante, pero la dirección era falsa”.
Capítulo 2/7
No está claro quién ha enviado la denuncia, pero los investigadores ven un componente personal. ¿Un exempleado contrariado? ¿Un competidor furioso? ¿Alguna empresa que dejó el cártel y ahora quiere reventarlo?
SEDE CNMC
Oficina de las investigadoras
La Unidad de Inteligencia Económica analiza la información. Deciden entonces ampliar el foco y comienzan a buscar patrones similares en otras comunidades y a contrastar datos con la plataforma de contratación del Estado. La información anónima parece sólida, pero sorprende a los expertos. De confirmarse, la CNMC estaría ante uno de los esquemas de colusión empresarial más complejos y ambiciosos en mucho tiempo. El caso se traslada a la Unidad de cárteles.
La Unidad de Inteligencia Económica analiza la información. Deciden entonces ampliar el foco y comienzan a buscar patrones similares en otras comunidades y a contrastar datos con la plataforma de contratación del Estado.
La información anónima parece sólida, pero sorprende a los expertos. De confirmarse, la CNMC estaría ante uno de los esquemas de colusión empresarial más complejos y ambiciosos en mucho tiempo. El caso se traslada a la Unidad de cárteles.
Capítulo 3/7
Las pesquisas dan sus frutos. La CNMC ha detectado comportamientos anómalos en las licitaciones por parte de algunas constructoras. Por el momento son solo eso, sospechas.
Pero suficientes como para que un juez le autorice ejecutar inspecciones en algunas de las empresas sospechosas.
Entre el 17 y el 20 de diciembre de 2018, los equipos de la CNMC se presentan en las sedes de las empresas Elsamex, Ferrovial, Ferroser, Audeca y Aceinsa. Los inspectores registran oficinas y almacenes.
Se llevan de las sedes ingentes cantidades de información: archivos digitales, comunicaciones electrónicas, agendas, calendarios. Abren cajones y armarios, revisan almacenes, pizarras, tablones y tarjetas.
INSPECTORAS CNMC
“No hay que discriminar el papel. La gente todavía almacena una gran cantidad de información física”.
Entre los hallazgos, una extraña fórmula anotada al margen de un documento. Este detalle será clave más adelante.
Antes de abandonar las sedes, dejan en todas las empresas un folleto de clemencia de la CNMC que resultará crucial para llevar la investigación al siguiente nivel.
Capítulo 4/7
Con las inspecciones todavía en marcha y miles de folios de documentación apilándose en la CNMC, un inesperado giro de guion le dará una nueva perspectiva a la investigación.
INSPECTORA CNMC
Al día siguiente del registro de su compañía, la constructora madrileña ACEINSA, a través de su presidente Juan Agustín Sánchez Bernal, decide confesar. Colaborará con la investigación a cambio de indulgencia en la eventual sanción. Esto le permitirá reducir la multa.
El testimonio de esta empresa será clave para encajar todos los elementos de la investigación y permitirá a la CNMC reconstruir cómo operaba este grupo de constructoras.
INSPECTORAS CNMC
“Las convocatorias de las reuniones y parte del sistema lo descubrimos en las inspecciones. También encontramos la fórmula que, sin contexto, era incomprensible. Tablas, calendarios, correos, mensajes. Eran miles de piezas desordenadas de un puzle imposible”.
Capítulo 5/7
Un correo llama a reunirse. El asunto: “Tomar un café y contarnos nuestras penas y alegrías”.
El ministerio acaba de anunciar las licitaciones para el próximo semestre y uno de los miembros del cártel convoca al resto a la mesa.
Gobierno de España
Últimas licitaciones publicadas
Expendiente: 18388289W
Título del Contrato: Concesión del servicio de obras en carreteras del estado, realización de tareas de mantenimiento y materiales para la construcción.
Sentados en una céntrica cafetería madrileña, gerentes y altos directivos de las 14 constructoras del cártel se reúnen para poner en marcha el sofisticado mecanismo que les permitía repartirse las tareas de conservación y explotación de la red de carreteras del estado sin llamar la atención de competidores y autoridades.
“Las convocatorias de las reuniones se dirigen, por lo general, a titulares de cargos de responsabilidad de las empresas incoadas (presidentes, directores generales, directores técnicos y/o gerentes), junto a responsables de las áreas específicas de contratación y conservación. Se ven en cafeterías, lugares públicos o en las propias sedes”, indica el informe publicado en agosto de 2021.
CAFÉ DE LOS AUSTRIAS
Plaza de Ramales
Madrid
De esa reunión no quedará registro alguno. Ni actas, ni notas, ni apuntes. De hecho, estos encuentros presenciales serán poco a poco sustituidos por llamadas y chats grupales. La información proporcionada por el solicitante de clemencia es instrumental para entender cómo funcionaba el sistema.
INSPECTORAS CNMC
“Las empresas sabían lo que se hacían, hay cárteles en los que a partir de un determinado momento se prohíbe tomar apuntes y anotaciones: todo de palabra”.
CAFÉ DE LOS AUSTRIAS
Interior del café
Madrid
Debido a que no saben cuándo o dónde se va a abrir una licitación, el sistema debe ser flexible pero, a la vez, lo suficientemente complejo como para pasar bajo el radar de las autoridades de competencia. Para eso diseñaron la bolsa.
Capítulo 6/7
Para entender cómo operaba el cártel del Asfalto hay que tener claro un concepto clave: el umbral de temeridad. Este cálculo le sirve a la Administración para descartar las ofertas sospechosamente bajas que puedan indicar que no se van a destinar los recursos suficientes al contrato o se van a incumplir los criterios técnicos y de calidad.
El primer objetivo del cártel es asegurarse de manipular este umbral para que las ofertas de la competencia sean descartadas por este motivo. Es como dejar en fuera de juego a las ofertas rivales. Para ello fijan un descuento máximo que pueden ofrecer sobre el precio de referencia para cada contrato. A partir de ahí, se establece una licitación paralela, donde cada miembro del cártel tiene una bolsa de puntos para gastar. Cuantos más puntos utilizas, más competitiva es tu oferta y más posibilidades tienes de ganar el contrato. Todo esto se determina en la mesa.
1|¿CÓMO FUNCIONA?
Así funcionaba el sistema en la práctica.
El 16 de enero de 2015, se reúnen ejecutivos de Acciona, Alvac, Audeca, API, COPASA, ELSAMEX, ELSAN, Ferrovial, Innovia, Matinsa, Valoriza y Villar para la primera ‘tacada’ del año. Son una docena de licitaciones para el primer semestre.
16 de diciembre 2015
Reunión de las empresas del cártel
1.1|LA BOLSA
Acuerdan una bolsa de 220 puntos para cada empresa y un máximo de cinco torpedos. El descuento máximo que acuerdan ofrecer será del 23% respecto a los precios de referencia de la administración.
1.2|EL UMBRAL
Con esto se aseguran que las ofertas competitivas fuera del cártel queden eliminadas. De las 350 ofertas presentadas totales en estas 12 licitaciones, 91 fueron descartadas por ser consideradas ‘temerarias’. Solo siete de éstas fueron del cártel.
1.3|LA FÓRMULA
¿Cómo preparaban las compañías del cártel sus ofertas? En este caso, se consumía un punto por cada rebaja del 1% respecto al coste estimado en el pliego de la licitación hasta un 23% máximo acordado.
- Cuando más agresiva era la oferta, más puntos consumía de los 220 iniciales. Esto eran los tiros altos.
- Cuando uno de los jugadores realmente quería “ganar” una licitación, podía presentar una baja superior a la acordada, gastando muchos más puntos de su bolsa. Estos eran los torpedos.
1.4|LA FÓRMULA
2|EL DICCIONARIO DEL CÁRTEL
La organización fue sumando y perdiendo miembros con el tiempo. El sistema básico siempre fue el mismo -una mesa que acuerda una bolsa de puntos que se gastan de acuerdo con la fórmula-. Pero el método llegó a refinarse de tal manera que desarrollaron su propio diccionario, como ha quedado acreditado en la investigación de la CNMC.
La Tacada: cada grupo de licitaciones, normalmente semestrales, que ameritaba una reunión de ‘la mesa’ para fijar la bolsa de puntos.
Tanteos: son las ofertas que cada empresa prepara para las licitaciones en las que está interesada. Cada tanteo cuesta puntos de la bolsa, según la fórmula acordada para cada tacada.
Tiro alto: para despistar a las autoridades, el sistema establecía una licitación dentro de la licitación entre los miembros del cártel. Los tiros altos eran ofertas competitivas que cuestan muchos puntos.
¡Tiro alto!
Tiro bajo o respaldo: son ofertas bajas o de cobertura para ayudar a las otras empresas del cártel a ganar las licitaciones.
Tiro bajo...
Ok...
Torpedo: ofertas agresivamente competitivas. Hay un límite para cada empresa en cada tacada.
¡Torpedo!
Renovador: empresa que pretende renovar un contrato y espera que el resto del cártel lo respete.
INSPECTORAS CNMC
“Ellos decidían los lotes, algunas empresas tenían un ámbito local y era fácil prever por cuáles pujarían. Así lograban ganar siempre con una baja mínima”.
3|OFERTAS DEL CÁRTEL
Todas las empresas del cártel preparaban ofertas técnicas y económicas viables para todas las licitaciones. Acordando un descuento máximo lograban manipular el umbral de temeridad y eliminar a la competencia. Luego competían entre ellas con un sistema de puntos con el que se repartían los contratos. Así conseguían no ser descubiertos por las autoridades.
¡5 puntos!
¡8 puntos!
¡10 puntos!
¡23 puntos!
Las empresas del cártel ganaron ocho de las 12 licitaciones de este lote. En todas presentaron ofertas más o menos agresivas, pero ninguna superaba el máximo de cinco torpedos (ofertas por debajo del descuento máximo acordado del 23%). Solo dos empresas fuera del cártel participaron en todas las licitaciones de esta tacada. Y en casi todas las ocasiones, sus ofertas acabaron por debajo del umbral de temeridad y fueron descartadas.
Las firmas del cártel ganaron 8 de las licitaciones. El resto de empresas ajenas al acuerdo, presentaron bajas superiores al 23% en todas las licitaciones, pero no ganaron ninguno de los contratos.
Cada vez que las autoridades cambiaban la forma de calcular el umbral de temeridad, el cártel del Asfalto ajustaba a su vez la fórmula para definir el descuento máximo y evitar así una espiral de precios a la baja.
4|EL SISTEMA NO ERA PERFECTO
Con este complejo sistema, el cártel mantenía los costes artificialmente elevados y dejaban fuera de juego a ofertas competitivas, especialmente de constructoras más pequeñas. Pero al mismo tiempo, tenían que competir entre los propios miembros del grupo.
INSPECTORAS CNMC
“En un cartel no todos ganan igual. Algunos son más listos”.
Sube los puntos por encima del tiro alto...
Hecho...
Algunas empresas se beneficiaron más que otras de esta colusión e incluso rompieron sus propias reglas, gastando en algunas licitaciones más puntos de los asignados en la bolsa.
Trampas entre los tramposos.
Capítulo 7/7
En su resolución del 17/08/2021, la Sala de Competencia consideró acreditada la existencia de un cártel que viola la Ley de Defensa de la Competencia y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
CNMC
La inspectora revisa los mails incautados del Cartel
En un informe de casi 400 páginas, los investigadores de Competencia pusieron negro sobre blanco el entramado que durante años las constructoras habían seguido para quedarse con una parte tan sustancial de las licitaciones. Aunque es difícil calcular cuánto habría ahorrado el Estado sin la participación de este cártel, las multas fueron millonarias.
¡Ding - dong!
En Aceinsa volvieron a saber de la CNMC al recibir su correspondiente multa. Fueron 1,6 millones de euros pero habría sido el doble de no haber colaborado como hicieron en la investigación.
Sala de la competencia (cnmc)
Juicio al Cartel el 17 de agosto de 2021
INSPECTORAS CNMC
“La multa tiene un límite que es un 10% de la facturación del año anterior”.
Las empresas fueron sancionadas con multas de entre 11,8 millones (la más alta) y 2,3 millones (la más baja).
GANANCIAS Y MULTAS ENTRE 2014 Y 2018
Empresas implicadas
Las empresas han recurrido esta sentencia, que además podría prohibirles volver a licitar con la administración. Ahora el expediente va a la Sala VI de la Audiencia Nacional (específica para estos casos) y luego al Tribunal Supremo. La sanción es provisional, la definitiva saldrá en 3-5 años.
REDACCIÓN
Antonio Villarreal
Kike A. Pretel
DISEÑO E ILUSTRACIÓN
Rocío Márquez
Emma Esser
Laura Martín
PROGRAMACIÓN
Fernando Anido
Luis Rodríguez
DATOS
Marta Ley
Darío Ojeda
FUENTES Y AGRADECIMIENTOS
Informes y documentación de la CNMC
Agradecimientos a todo el equipo de El Confidencial y EC Diseño.