Fin de una época: el capitalismo de Estado está de vuelta en Europa (y en el mundo)

El capitalismo de Estado está de vuelta. En realidad, en la mayoría de los países avanzados, aunque también en los emergentes, nunca se fue, pero después del covid la participación de los gobiernos en la actividad económica ha regresado con fuerza a través de diversas fórmulas. Unas más visibles y otras más opacas. No solo a través del incremento del gasto público, como ha sido lo tradicional, sino también mediante todo tipo de intervenciones ante las insuficiencias del sistema económico.

Algunos datos lo dicen todo. Desde el año 2020, cuando irrumpió la pandemia, las subvenciones se han cuadruplicado a nivel global. En concreto, entre ese año y el pasado 2025 el número de ayudas de Estado concentra el 68% de todos los programas registrados desde 2009 pese a abarcar solo seis de los diecisiete años de la base de datos que maneja Global Trade Alert, el principal repositorio mundial de cambios de políticas que afectan al comercio y a la inversión global. Este sistema de alertas comerciales se lanzó en junio de ese año, cuando se temía que la crisis financiera mundial podría llevar a los gobiernos a adoptar políticas de empobrecimiento del vecino —proteccionismo— al estilo de la década de 1930.

Así, a partir de esa información, se sabe que las instituciones financieras públicas canalizan el 37% de los subsidios registrados a nivel mundial, pero esta proporción varía entre el 74% en Brasil y menos del 1% de los programas nacionales en EEUU. Francia canaliza el 39% a través de instituciones financieras públicas, Alemania el 31%, Reino Unido el 29% y Japón el 21%. China, a pesar de su economía estatal, canaliza sorprendentemente solo el 2% a través de instituciones financieras públicas perfectamente identificadas, lo que sugiere que dispone de otros canales más opacos que escapan del control de Global Trade Alert.

El caso de EEUU es singular, ya que las instituciones financieras públicas estadounidenses se centran exclusivamente en la financiación de las exportaciones a través del Banco de Exportación e Importación (EXIM). Sin embargo, han sido excluidas de los recuentos de subsidios internos, lo que hace que la cifra real pueda estar sesgada a la baja. Este patrón, en todo caso, podría cambiar toda vez que la administración Trump ha mostrado interés en ampliar las herramientas de financiación para el desarrollo, posiblemente utilizando la Corporación Financiera Internacional para el Desarrollo (CFD) o instrumentos similares para la política industrial nacional. Recientemente, la Casa Blanca anunció el llamado Proyecto Vault para construir con préstamos de hasta 10.000 millones de dólares una Reserva Estratégica de Minerales Críticos.

Las garantías gubernamentales, en cualquier caso, lo que Eurostat denomina pasivos contingentes, son la fórmula preferida por los gobiernos europeos. Estos pasivos, que no computan como deuda pública, alcanzan el 31% del PIB en Países Bajos, mientras que en Finlandia representan el 17%. En el extremo inferior se registraron tasas iguales o inferiores al 1% del PIB en Irlanda, Chequia y Bulgaria. En España, se acerca al 5%.

Ayudas de Estado

Ahora bien, los datos más recientes muestran un descenso importante de las ayudas de Estado a medida que se ha ido normalizando la actividad económica tras el covid. Aun así, las ayudas para el conjunto de la UE en relación al PIB todavía se mantienen por encima de los niveles previos a la pandemia (1,09% en 2023 frente al 0,92% en 2019). Tan solo en ocho países de los 27 el porcentaje ha disminuido pese a los continuos llamamientos de Bruselas y del FMI para volver a la posición inicial.

De acuerdo con el Marcador de ayudas de Estado, el conjunto de la UE desembolsó en 2023 ayudas por valor de 186.778 millones de euros, un 18,5% menos. Aun así, y pese al descenso, todavía representa el 1,09% del PIB. Lo relevante, sin embargo, como sostiene el último informe de la CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia) es que "los Estados miembros de la UE han aumentado significativamente su gasto para objetivos no relacionados con la crisis". En concreto, se observa un crecimiento del 20,8%. Ahora bien, con un grado de dispersión en el gasto muy relevante. Oscila dentro de una horquilla que va entre el 2,91% del PIB de Hungría y el 0,39% de Irlanda. España se sitúa ligeramente por debajo de la media (0,83%) —decimoctava posición— en cuanto a las ayudas de Estado.

El aumento de las intervenciones de los Estados en la economía, recuerda Global Trade Alert, se observa en todos los tipos de intervención y afecta tanto a gobiernos de derechas como de izquierdas, pero la composición ha cambiado. Las subvenciones financieras de emergencia, que se dispararon durante el año de la pandemia mediante préstamos a las empresas y autónomos para salvar la actividad económica, se han convertido en estructurales. Entre los miembros del G20, Brasil, Canadá, China, México y Corea del Sur registraron medidas proteccionistas más altas el año pasado que las que tenían en 2020.

En la misma línea, aunque con un espacio temporal diferente, Argentina, Rusia y EEUU recuperaron las subvenciones en 2023. Rusia y EEUU, en el primer caso condicionado por la guerra de Ucrania, registran ahora más subsidios que durante los primeros años de la pandemia. Es decir, no ha sido un recurso temporal en aras de normalizar la actividad económica. En Rusia, el Ministerio de Finanzas ha adquirido bonos de Rostec, el conglomerado estatal de defensa, y de NLK-Finans, una empresa de leasing. Algunas intervenciones anteriores se centraron en las aerolíneas rusas que se enfrentan a sanciones occidentales.

Tipos de intervención

¿Y cómo intervienen los gobiernos? Lo que han detectado los analistas de Global Trade Alert es que existen cinco nuevos tipos de intervención que hay que sumar a los tres anteriores: préstamos estatales, garantías de préstamos y subvenciones financieras. La nueva taxonomía la forman ocho instrumentos del capitalismo de Estado, y distinguen entre los subsidios gubernamentales directos y el apoyo canalizado a través de intermediarios financieros. Esto permite un análisis más preciso: no solo rastrea el grado de intervención público, sino también cómo se instrumentalizan esas ayudas.

Y así, por ejemplo, se puede conocer cuando una empresa se pone bajo la supervisión del Gobierno de turno, sin que ello suponga adquirir la propiedad, mediante la compra por parte del Estado de bonos corporativos (créditos participativos) o, directamente, aumentando la participación accionarial, como, en el caso de España, ha hecho el Ejecutivo en Telefónica (donde no tenía presencia) o Indra en el marco del rearme militar en Europa. La Moncloa, igualmente, ha anunciado la puesta en circulación de un fondo soberano de 10.000 millones para intervenir en la economía.

Otros instrumentos son el apoyo a la inversión financiera o el respaldo a los intermediarios (banca privada) mediante un sistema de garantías o avales. De esta manera, se llega a calcular el número de intervenciones de los gobiernos a nivel global, y da como resultado la existencia de 9.316 intervenciones públicas desde el año 2009.

Ahora bien, como estiman los analistas de Global Trade Alert, la opacidad de los estados cuando intervienen de una manera u otra en la economía es muy elevada. En concreto, el apoyo crediticio, el respaldo a la inversión financiera y las ayudas estatales representan el 40% de todas las intervenciones registradas y son, "las formas más opacas de capitalismo de Estado".

El apoyo crediticio, el respaldo a la inversión financiera y las ayudas estatales son "las formas más opacas de capitalismo de Estado"

Se ponen tres ejemplos. Cuando el Consejo de Estado de China decide "fortalecer el apoyo financiero a sectores económicos estratégicos", se comprometen miles de millones sin especificar si los fondos se destinarán a subvenciones, préstamos, capital o garantías. Cuando Camboya lanza un paquete de estímulo de 300 millones de dólares para ayudar a las empresas a recuperarse de la COVID-19, el gobierno proporciona un "fondo de financiación" sin detallar el instrumento. Por último, cuando el Reino Unido anuncia 43 millones de libras esterlinas para el despliegue de la banda ancha, el organismo de financiación no especifica el tipo de financiación.

El peso del Estado en la economía, que es distinto al número de intervenciones en la actividad, es una constante desde hace décadas. Los datos del Banco Mundial revelan que el gasto público en la Unión Europea aumentó desde el 24,5% del PIB en 1973 hasta un 36,6% en 2019 (antes de la pandemia). En EEUU también se ha producido un incremento, aunque algo más limitado. Ha pasado en ese periodo del 17,9% al 22,7%. En el conjunto del planeta, representa el 28,7%, casi cuatro puntos más que hace tres décadas. Es decir, se trata de un fenómeno global.