La era del gasto público: las implicaciones de un mundo con presupuestos nunca vistos

En el año 1825, hace justo dos siglos, se inauguró en Estados Unidos el Canal de Erie. Una colosal infraestructura de 580 kilómetros de longitud que permitió conectar los Grandes Lagos con la ciudad de Nueva York. Esta infraestructura fue clave en el desarrollo económico de Estados Unidos, y principalmente de Nueva York, que se convirtió casi inmediatamente en el mayor puerto del mundo. A partir de esta inauguración, Estados Unidos vivió una fiebre de los canales que llevaron al país a crear una infraestructura de transporte que le catapultó a ser la primera potencia industrial del mundo.

En ese momento, el gasto público en EEUU representaba menos del 2% de su PIB, por lo que fue necesario financiar la obra con deuda. Principalmente, con bonos emitidos por los propios municipios por los que pasaba el canal. Este fue el origen del nacimiento de la industria del llamado cinturón del óxido (rust belt), que durante el siglo XX fue una de las regiones más prósperas del globo.

Dos siglos después, la región de los Grandes Lagos agoniza por la desindustrialización y el país entero está buscando soluciones a esta decadencia. El Gobierno federal, presidido por Donald Trump, quiere reactivar la economía con un gran paquete fiscal que incluya aumento del gasto público y reducción de los impuestos. Sin embargo, el margen no es el que había a principios del siglo XIX. El gasto público en Estados Unidos estará cerca del 38% del PIB este año, según las previsiones del FMI, y se mantendrá en estos niveles hasta el final de la década.

A pesar de los anuncios del presidente por hacer ajustes, por ejemplo en trabajadores públicos, el ritmo del gasto es superior. Nunca antes EEUU había tenido un nivel de gasto tan alto sin estar en una crisis económica. Ni siquiera el país cuna del capitalismo y del liberalismo es capaz de contener el avance del gasto público.

La gran mayoría de países del mundo tendrán esta década los presupuestos públicos más altos nunca registrados en proporción a su PIB. Se trata de un movimiento común en todo tipo de economías, ya sean subdesarrolladas, emergentes o avanzadas. Y también sea cual sea su defensa del liberalismo o del socialismo.

En las economías avanzadas, el gasto promedio de la década de los veinte será del 41,7% del PIB y en las economías emergentes y en desarrollo, del 31,2%. En ambos casos, niveles nunca antes vistos.

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Los niveles más altos de gasto están en Europa. Alemania se consolidará por encima del 50% y en Francia alcanzará el 58%. Esto es, el gasto público representará casi tres quintas partes de su economía. España todavía no está en esos niveles, pero va convergiendo, con un gasto del 46% del PIB en el promedio de la década.

El gasto público de todos los países creció intensamente durante los meses de la pandemia para reforzar los sistemas sanitarios y la protección de las rentas de los hogares. Algunas de estas medidas excepcionales se fueron retirando con la vuelta a la normalidad, pero una parte se ha quedado de forma estructural. En el caso de España, el peso del gasto público sobre el PIB se movía entre el 41 y el 42% antes de la pandemia y ahora se ha consolidado por encima del 44%.

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Una de las razones que explican el aumento del gasto a nivel global es la relajación de los costes financieros y de las primas de riesgo globales. La abundancia de ahorro y liquidez en el mercado, sumada a la sensación de que los bancos centrales actuarán para atajar cualquier crisis de deuda, ha dado vía libre a los países para llevar su deuda a cotas más altas.

En Estados Unidos, el déficit público medio de los últimos cinco años ha sido del 9% del PIB, y para los próximos cinco años se espera que sea de casi el 8%. Cifras que hasta la burbuja inmobiliaria habrían provocado una sacudida de los mercados, pero que ahora son aceptables. Esto provocará que su deuda pase del 109% del PIB a superar el 143% en apenas una década. Una senda que, en otro tiempo, se hubiese percibido como insostenible. Sin embargo, en la actualidad EEUU se financia a 10 años pagando una rentabilidad del 4,1%, que descontada la inflación, probablemente no llegue al 2% real.

El desarrollo

El aumento del gasto público es consustancial al desarrollo económico de los países. Servicios públicos como las infraestructuras, la justicia o la seguridad son la base del avance económico. En Estados Unidos, la inversión pública desplegada en la segunda mitad del siglo XIX y el principio del XX fue clave para convertirse en la primera potencia mundial.

En paralelo, el crecimiento económico eleva la capacidad recaudatoria de los países, a medida que los diferentes agentes económicos van dejando registro de sus rentas y sus transacciones. La economía se formaliza y permite gravar las diferentes muestras de capacidad económica.

El economista alemán Adolph Wagner, ya empezó a teorizar sobre la relación entre el gasto público y el desarrollo económico a principios del siglo XX, con su popular Ley de Wagner. Lo que propugna es que, a medida que una sociedad se desarrolla, demanda bienes y servicios adicionales, de los cuales, muchos de ellos no son proporcionados por el mercado y tiene que ser el Estado quien los asuma. También defiende que en las sociedades más evolucionadas, surgen nuevos conflictos en los que tiene que intervenir el Estado.

Lo que observaba Wagner hace más de un siglo sigue ocurriendo hoy en los países emergentes y en desarrollo. El gasto público de este conjunto de países era del 22,7% del PIB en el año 2000 y actualmente está cerca del 32% del PIB. China es el mejor ejemplo de este aumento drástico del gasto público. A pesar del crecimiento que ha experimentado el país, el peso del gasto se ha duplicado desde inicios de siglo, superando en la actualidad el 33% de su PIB. Este aumento del gasto no sólo ha sido compatible con el crecimiento, sino que ha tenido un papel clave en su desempeño.

"Esta es una tendencia que se ha observado en todo el mundo. España lo experimentó en los años 70 y 80", explica Raymond Torres, jefe de coyuntura de Funcas, "el motivo es que los bienes públicos suelen tener una elasticidad superior a 1", esto es, crecen a un ritmo superior a la renta.

¿Hasta cuándo?

La Ley de Wagner señala que el gasto público crece con el desarrollo, pero no es capaz de establecer un ritmo eficiente entre los dos indicadores. ¿Hay un punto en el que el gasto público empieza a ser contraproducente para los países? Aquí no hay consenso entre los economistas. Sencillamente, no hay respuesta. La realidad es que la mayor parte de países desarrollados siguen elevando sus presupuestos públicos, aunque con grandes disparidades entre el ritmo de crecimiento del gasto público y su nivel total sobre el PIB.

Hay algunos factores comunes a los países desarrollados y muchos de los emergentes. El más importante es el envejecimiento, que implica un gran esfuerzo presupuestario en pensiones y sanidad. El segundo es la desigualdad. Las rentas del capital han ampliado la brecha de ingresos en la sociedad, generando malestar entre las clases populares y, cada vez más, entre las clases medias. Ha surgido una demanda de redistribución de la renta que la mayor parte de los países está canalizando a través del sector público.

El tercero es la debilidad del crecimiento económico, con una inversión empresarial que está bajo mínimos. Los Estados están respondiendo a la atonía del tejido productivo con inversión, gasto y deducciones públicas, con resultados muy heterogéneos. El cuarto es la transición ecológica, que requiere de una fiscalidad para penalizar los comportamientos contaminantes y una inversión en tecnologías limpias. El último es la defensa. La amenaza de Rusia y China ha forzado a los países avanzados a impulsar nuevos planes para reforzar sus capacidades militares. Este nuevo gasto en defensa y seguridad es el que imposibilitará que el peso del gasto sobre el PIB se vaya a reducir a medio plazo.

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El FMI, un organismo internacional diseñado para contribuir a la estabilidad financiera (no hay que olvidarlo), no está recomendando a los países reducir su gasto, sino mejorar su eficiencia. En el último Monitor Fiscal dedica un capítulo completo a analizar cómo un gasto público orientado al crecimiento puede acelerar el PIB de los países desarrollados un 4% y hasta un 11% el de los emergentes. "Gastar de forma más inteligente es más que una táctica fiscal: es una estrategia de crecimiento", resume el organismo.

El problema es que muchos gobiernos están utilizando el gasto público para mejorar sus perspectivas electorales. Prestaciones públicas a colectivos clave, salario de trabajadores públicos, ayudas sin estudios de su eficiencia… En definitiva, compra de votos. Por ejemplo, el FMI señala que algunos países (como es el caso de España) tienen salarios entre sus funcionarios superiores a los que paga el sector privado, generando una gran ineficiencia y dificultando la atracción de talento a las empresas. Este gasto corriente improductivo sí es un riesgo para la sostenibilidad de las finanzas públicas y hace que los países sean vulnerables a una crisis financiera.

"Incluso en cotas altas de deuda, los mercados reaccionan bien si el déficit tiene utilidad. Hay países en los que el crecimiento se ha extinguido, como Alemania, en los que el mercado valorará positivamente la mayor inversión pública para recuperar dinamismo", explica Torres, "pero si perciben que el déficit se dedica a gasto corriente, los vigilantes de bonos podrían dar algún susto".

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El gasto público diseñado para mejorar el crecimiento económico y la eficiencia es, hoy por hoy, una fantasía. Y el discurso de generar margen fiscal para cuando venga otra futura crisis ha desaparecido. Al contrario, los gobiernos están buscando márgenes para elevar sus presupuestos. Las subidas de impuestos generan ya un importante rechazo social por la cuña fiscal que ya soportan los hogares, de modo que se buscan gravámenes que puedan tener aceptación social: a la contaminación, al consumo de productos que afectan a la salud, a los ricos…

En cualquier caso, son impuestos insuficientes para cubrir toda la inercia de gasto en la que han entrado los gobiernos, de modo que los países seguirán recurriendo al déficit y la deuda para mantener los niveles de gasto actuales y cubrir las exigencias que están por venir. La gran duda es: ¿la era del gasto público terminará de forma traumática o los países que se queden al margen perderán el tren del progreso?