La reinvención del Estado: el gasto público no cede y avanzan las privatizaciones

La Constitución de 1812 ya advertía que “todo español sin distinción alguna” está obligado a contribuir “en proporción de sus haberes” para los gastos del Estado. Más de dos siglos después —y tras la crisis del Antiguo Régimen— nadie duda de que la Pepa (con cierto retraso respecto de Europa) abrió el camino. El gasto público, desde entonces, no ha dejado de crecer, y sirva como ejemplo que, según el historiador económico Francisco Comín, ha pasado de representar el 10% del PIB a comienzos del siglo XX al 45,5% en 2024. O lo que es lo mismo, las administraciones públicas dispusieron el año pasado de algo más de 725.420 millones de euros para gastar.

No ha sido un camino recto. Por el contrario, la travesía ha estado plagada de curvas en función de las circunstancias políticas, económicas y, por supuesto, ideológicas del país. Hasta 1975, cuando muere Franco, el gasto público en relación a la renta nacional no superó el 23,1%, según Comín, muy por debajo de los países centrales de Europa. Obviamente, porque el nivel de prestaciones públicas de la dictadura era residual en comparación con los países de nuestro entorno económico, quienes mucho antes que España ya habían levantado un poderoso sistema de prestaciones sociales.

Aquí se pagaban menos impuestos, pero también la protección social dejaba mucho que desear en un Estado de bienestar que era solo incipiente. Fue en 1984 cuando por primera vez el gasto público batió la frontera del 40%, y desde entonces no ha bajado de ese nivel, con un récord histórico del 51,4% en 2020 a consecuencia del despliegue presupuestario que tuvo que hacer el Estado para combatir los efectos económicos de la pandemia.

Ni que decir tiene que lo gastado el año pasado, en términos absolutos, no relativos, es la cantidad más alta jamás alcanzada, aunque hay una diferencia sustancial respecto del pasado. El Estado centralista se ha desvanecido y hoy son los entes territoriales quienes ejecutan el gasto público. Los gobiernos regionales, por ejemplo, gastan uno de cada tres euros en poder del Estado (32,8%), mientras que los ayuntamientos representan otro 11,9%. Es decir, prácticamente 45 de cada 100 euros con los que cuenta el Estado lo gastan los gobiernos regionales.

El cambio

¿Cuánto gasta la Administración central, que es habitualmente contra quien se dirige el análisis del gasto público? Pues apenas el 21,8% del PIB. Falta, como es obvio, el 33,5% de la Seguridad Social, pero este porcentaje, al contrario que el resto, no es gasto discrecional, ya que el sistema público de prestaciones sociales está obligado a cumplir los compromisos adquiridos con los pensionistas, que son quienes han financiado la mayor parte del sistema público de protección social con cotizaciones (lo que falta lo financia el Estado con impuestos).

Frente al Estado centralista, el cambio que se ha producido no es solo cuantitativo, sino, sobre todo, cualitativo en relación a quién gestiona el imponente gasto público, lo que no es irrelevante en términos políticos o de eficiencia económica. Muy al contrario, hace descansar la economía política en los entes territoriales, y ocurre que, a la luz de sus amplias competencias, los destinatarios finales son las empresas privadas que contratan con las distintas administraciones. En particular, en materias como la sanidad o la educación, que precisamente suponen el grueso del gasto público.

Fue en 1984 cuando el gasto batió la frontera del 40%, y desde entonces no ha bajado, con un récord histórico del 51,4% en 2020

En 2023, sin ir más lejos, el 30% del gasto de todas las administraciones públicas se destinó a sanidad, mientras que otro 25,9% fue a parar a educación. En total, casi el 56%. O lo que es lo mismo: 161.664 millones de euros. ¿Cuál es el cambio? Básicamente, uno. Si antes eran las administraciones quienes prestaban los servicios públicos de forma directa a los ciudadanos, a partir de los años 80 y 90, en un contexto de liberalización y desregulación del sistema económico, el sector público comenzó a dar un paso atrás y dejar que fueran empresas privadas quienes lo hicieran. No sólo vendiendo empresas en manos del Estado, sino también a la hora de gestionar los servicios públicos esenciales. Entre 1996 y 2015, por ejemplo, el Estado ingresó tras la venta de 76 empresas públicas (en euros constantes) 53.908 millones de euros por privatizaciones.

La Administración central (incluyendo la Seguridad Social), de esta manera, se ha reconvertido en una especie de agente económico de carácter asistencial que se limita a pagar prestaciones, pero está en trance de dejar de ser un agente económico activo. Sólo en los últimos años ha aumentado su presencia en asuntos relacionados con la seguridad y la defensa obligado por circunstancias geopolíticas. Paga pensiones, paga desempleo o paga dependencia, y al mismo tiempo gestiona funciones esenciales de un Estado como son la política exterior, la defensa o la justicia, pero quienes gestionan la cosa pública corriente son los territorios, que en los últimos años han acelerado las externalizaciones de los servicios públicos, incluso los de carácter fundamental.

No es neutral esta estrategia. Un estudio del gabinete técnico de CCOO ha estimado que el coste para las arcas públicas de financiar el mismo tratamiento médico es hasta seis veces mayor en la concertada que en la pública. Por ejemplo, sostiene el sindicato de Unai Sordo, actuar sobre una hernia cuesta menos de 700 euros en la pública y casi 3.400 euros en la concertada. “Se trata”, concluye, “de una ineficiencia del gasto público que conlleva un elevado coste de oportunidad porque ese exceso de dinero utilizado de manera ineficiente se detrae de prioridades sociales”.

Familias excluidas

CCOO pone otro ejemplo. La escasez de oferta pública de Formación Profesional (FP) o de másteres universitarios excluye a muchas familias de estos servicios y les obliga a pagar más de su bolsillo o a endeudarse para acceder a la educación superior. El gasto nominal por hogar afectado en FP superior se ha duplicado entre 2016 y 2023, pasando de 1.069 euros a 2.085 euros. Igualmente, la privatización de los másteres incrementa el coste para cada hogar afectado en casi 1.600 euros.

Otro trabajo publicado por los economistas Marc Esteve (Esade) y Germà Bel (Universidad de Barcelona), en la misma línea, desmintió la premisa de que las empresas privadas ofrezcan precios más bajos y mayores índices de eficiencia a la hora de prestar servicios públicos. Así, por ejemplo, los autores analizaron los costes y la eficiencia de 61 hospitales públicos y privados. Observaron que, si bien algunas organizaciones hospitalarias del sector privado presentaban una mayor eficiencia, los costes eran menores si los servicios eran prestados por hospitales públicos.

No se trata de colaboración público-privada, sino de la entrega de la gestión de determinados servicios públicos al sector privado, lo que supone una especie de reinvención del Estado, cuyas funciones van en la línea de limitarse a la regulación y a cubrir las prestaciones sociales de carácter económico. Así, por ejemplo, como pone de manifiesto un reciente análisis de CaixaBank Research, el mayor crecimiento dentro de la categoría de salud se debe a un mayor gasto en servicios hospitalarios, servicios ambulatorios y servicios de salud pública.

Frente al Estado centralista, el cambio no es sólo cuantitativo, sino, sobre todo, cualitativo: ¿Quién gestiona el gasto público?

Esto puede explicar que en los últimos años se haya intensificado el gasto de las familias para cubrir algunas necesidades básicas. Como publicó este periódico, los últimos datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) muestran que los hogares gastan ya un 6,6% de su presupuesto en educación, sanidad y seguros de salud.

Se trata de un gasto superior al que se realiza en actividades recreativas y culturales (el 5% del presupuesto) y el mayor porcentaje en los últimos 18 años (hasta donde abarca la serie histórica). El gasto en educación privada ha crecido un 10,4% en el último año en términos reales y en sanidad un 7%, muy por encima del 2% general que han aumentado los presupuestos familiares, lo que explica su ganancia de protagonismo. En términos corrientes, los hogares gastaron 1.377 euros de media en 2024 en sanidad, 553 en educación y 1.464 en seguros de salud, aunque los datos por comunidades autónomas y niveles de ingresos dibujan un panorama muy distinto.

El coste de la gestión privada

La tendencia hacia un mayor gasto en los servicios privados se explica por múltiples factores, pero el debate sobre su eficiencia todavía no se ha producido, pese a que este concepto es el principio rector de la contratación pública. La CNMC ha advertido que “la utilización de estas figuras plantea algunos riesgos para la competencia y la eficiencia, especialmente cuando su uso es más intenso” Esto es así, como dice la propia comisión de competencia, porque en un contrato las condiciones de eficiencia en la provisión del bien o servicio (precio, calidad, adecuación a las necesidades, etc.) “dependen del grado de competencia que exista en el mercado y el de la licitación”.

Ya el propio Tribunal de Cuentas publicó un informe hace algunos años en el que señalaba que el coste medio por habitante del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos era de 42,55 euros cuando había gestión directa por parte de los ayuntamientos y de 53,90 euros cuando había por medio concierto o convenio.

Esos servicios, como se sabe, los cubría directamente el Estado, a través de cualquiera de sus administraciones, hasta los años 80 y 90, pero los cambios normativos han creado una configuración muy diferente del propio sector público. Se puede hablar, de hecho, de que las administraciones públicas —fundamentalmente los ayuntamientos— han dado un paso atrás en la prestación de servicios como la seguridad, el tratamiento de agua o la gestión de polideportivos municipales. No sólo adjudicando un contrato de servicios, sino también impulsando las subcontrataciones, con lo que el sector público pierde el contacto directo con la empresa que ha sido beneficiaria de la adjudicación.

Actuar sobre una hernia cuesta menos de 700 euros en la sanidad pública y 3.400 en la concertada. “Es una ineficiencia", dice CCOO

No es de extrañar, en este sentido, que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ya advirtiera que la externalización no es neutral en términos económicos. “La opción entre la ejecución directa o su externalización (...) tiene repercusiones sobre el régimen jurídico aplicable, sobre el coste de los servicios, sobre el control de su dirección y ejecución, sobre el principio de libre concurrencia y sobre el propio mercado”, sostiene en un reciente trabajo.

Este proceso se ha acelerado, precisamente, en un contexto de expansión del gasto público, que no es lo mismo que el consumo público. Mientras que el gasto público incorpora los empleos en pensiones, desempleo, inversiones o el pago de los intereses de la deuda, el consumo público tiene en cuenta el gasto en servicios sanitarios o educativos o el gasto corriente necesario para que funcione la Administración. Las subvenciones, por ejemplo, son gasto público, pero no consumo público.

No hay que olvidar, según la AIReF, que la ratio de gasto público sobre PIB se ha incrementado en 2,6 puntos porcentuales de PIB entre 2019 y 2024. O en 3,4 puntos si se incluye el gasto asociado a los fondos europeos ligados al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Una enorme tarta

La cantidad no es pequeña, lo que explica el interés de las empresas privadas por gestionar, normalmente a través de instrumentos como las concesiones o la firma de convenios, una enorme tarta presupuestaria que antes realizaba directamente el sector público. El año pasado, por ejemplo, el consumo público final (que incluye todas las administraciones) ascendió a 307.800 millones de euros, lo que representa un increíble aumento del 47% en el último decenio hasta suponer el 19,3% del PIB. O expresado de otra forma, el interés del sector privado por contratar con las administraciones va en aumento a la vista del enorme negocio que supone. Se puede hablar, de hecho, que para muchos sectores su mejor cliente es el propio Estado gracias a su potencia presupuestaria.

Los sueldos en el sector privado son más bajos que en el público, lo que supone un ahorro importante para la Administración

A las administraciones también les interesa este esquema, al menos, por tres factores. El primero es que la externalización de servicios públicos no engorda las plantillas, algo que normalmente tiene un coste político para los gobiernos. Por esta razón, prefieren subcontratar o externalizar necesidades públicas, por ejemplo en materias como la consultoría. En el caso del Gobierno central, por ejemplo, en los últimos años se ha visto obligado a firmar cientos de contratos con empresas privadas ante el colapso que han sufrido algunos departamentos a la hora de distribuir los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR). En particular, a través de las ‘big four' (las grandes consultoras) que han ayudado a aliviar los cuellos de botella. Es decir, es una forma de camuflar plantillas, ya que en realidad la función de distribuir los fondos europeos corresponde al Estado a través de cualquiera de sus administraciones.

El segundo motivo es que los sueldos en el sector privado son sensiblemente más bajos que en el público, lo que supone un ahorro importante, aún a costa de que las condiciones laborales son más precarias en el sector privado. Los sueldos públicos, aunque hay que tener en cuenta el llamado efecto composición (la diferente cualificación profesional) son alrededor del 25% más elevados que en el sector privado, lo que es un incentivo para externalizar servicios. Y, en tercer lugar, la externalización hace posible al sector público tener acceso a nuevas tecnologías que de otra manera se hubiera obligado a realizar costosas inversiones. Cosa distinta son los resultados de esa estrategia.