Radiografía del consumo público: en qué se gasta el Estado los impuestos

Primera aclaración: consumo público no es equivalente a gasto público. Puede parecer lo mismo, pero no lo es. Mientras que el consumo público se refiere al gasto que realizan las administraciones públicas para financiar su propio funcionamiento y, sobre todo, los bienes y servicios que pone gratuitamente al servicio de la comunidad (una carretera o un ambulatorio), el gasto público es un concepto mucho más amplio. Entre otras razones, porque incorpora prestaciones como las pensiones, las becas, el desempleo o el coste de la deuda pública que no están incluidas en el consumo público.

La distinción es importante porque en el inconsciente colectivo permanece la idea de que el Estado dispone cada año de la mitad del PIB (el 45,4% en 2024) para sus gastos, pero es una verdad a medias. Básicamente, porque el gasto público incorpora derechos que no se pueden soslayar, como el pago de las pensiones —cotizadas en gran parte por los propios pensionistas mientras estaban en activo— o el servicio de la deuda, que garantiza una rentabilidad a los inversores y que es un compromiso que ningún Gobierno puede eludir.

¿Qué ocurre con el consumo público, que es, realmente, la parte más discrecional del gasto público? Es decir, la parte del gasto que más directamente concierne al Estado en su sentido más amplio (todas las administraciones). Pues ni más ni menos que acumula, en relación con el PIB, cuatro años consecutivos de caídas. El año pasado, en concreto, representó un 19,3% del PIB, lejos ya del 21,7% de 2020, cuando la irrupción del covid obligó a las administraciones a incrementar el gasto público. Ese porcentaje es sensiblemente más bajo que en la eurozona, donde el año pasado se situó en el 22,4%. Cada punto de PIB, hay que recordar, son alrededor de 15.000 millones de euros.

Lo relevante no es sólo el descenso, sino que ya se sitúa muy cerca de los niveles previos a la pandemia. Como recuerda un reciente informe de CaixaBank Research, el promedio de consumo público se situó entre 2015 y 2019 en el 18,7% del PIB, es decir, apenas siete décimas menos que el año pasado, y hay que tener en cuenta que aquellos años fueron los de la salida de la crisis financiera y el margen de maniobra presupuestario era más limitado.

Si la mirada se hace con mayor perspectiva, resulta que en lo que va de siglo el consumo público ha oscilado entre un incremento máximo anual del 6,8%, en el cuarto trimestre del 2004 (en pleno recalentamiento de la economía), a un mínimo, en plena recesión, del -4,4%.

Antes de la pandemia

A pesar de ese descenso, según el Banco de España, el consumo público (no el gasto público) explica un 39% y un 27% del crecimiento del PIB en 2023 y 2024, respectivamente, aunque el banco central espera que modere su aportación al avance de la actividad en los próximos años. Es decir, volverá a los niveles previos a la pandemia. El propio Ministerio de Economía prevé que el gasto en consumo final de las administraciones públicas crezca en los próximos años, hasta 2028, menos del 2%, prácticamente la tercera parte que en 2023 y por debajo de lo que avanzará el sector privado. En definitiva, muy cerca de que aumente el IPC si se cumplen las previsiones.

¿Es mucho o es poco? Lo primero que hay que decir, y dado que los bienes y servicios que suministran a la comunidad son gratuitos o a precios inferiores a los de mercado (en algunos casos se pagan tasas), es que la valoración se hace teniendo en cuenta la suma de los costes de producción e incluyendo el salario de empleados públicos más los consumos intermedios, que son los bienes y servicios consumidos como insumos en un proceso productivos. Un médico, por ejemplo, necesita instrumental para hacer su trabajo y la propia Administración necesita en ocasiones pagar un alquiler para abrir una dependencia.

¿Y en qué se han gastado las administraciones los recursos que han puesto a su disposición los contribuyentes? Pues según el trabajo del economista Oriol Carreras para CaixaBank Research, principalmente en salud, que ha sido el componente que más ha contribuido al crecimiento del consumo público, seguido de lo que la IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) denomina asuntos económicos y, por último, los servicios públicos generales, básicamente, el gasto en el aparato administrativo del sector no privado.

En este caso, la parte del león se la llevan los salarios de los empleados públicos. La remuneración de los asalariados representa alrededor del 57% del total del consumo público. O lo que es lo mismo, casi el 11% del PIB, lo que supone, según el Banco de España, una cifra que se sitúa en torno a la media europea. Con una diferencia, en 2022 se destinaron 2.865 euros por persona a la remuneración de asalariados, lo que, una vez ajustado por las diferencias en el poder adquisitivo entre países, resulta un 23% inferior a la media de la eurozona. Los asuntos económicos incluyen el gasto en políticas de transporte (carreteras, líneas férreas o navegación aérea) o las ayudas a la agricultura.

Diferencias con la UE

La pregunta sigue siendo la misma: ¿Es mucho o poco? La respuesta está en Eurostat, la agencia estadística de la Unión Europea, que estima que, en el caso de los servicios públicos generales (básicamente la burocracia), el gasto representa el 5,7% del PIB, tres décimas por debajo de la media de la eurozona. Si se comparan los llamados asuntos económicos, la distancia es más amplia: 5% en el caso de España y un 5,7% en la zona euro. Por último, si se atiende al gasto en salud la diferencia es aún mayor: un 7,4% del PIB frente al 6,6%, respectivamente.

Esos componentes del gasto, de hecho, son la joya de la corona del consumo público en la medida que, si en 2019-2023 el gasto en consumos intermedios creció cerca de 23 puntos porcentuales, casi el 60% de ese incremento lo explican esas tres partidas. En el caso de la salud, el mayor gasto se destinó a servicios hospitalarios, ambulatorios y salud pública en general. Estas categorías incluyen el coste de los servicios ofrecidos a los pacientes en centros de atención primaria y hospitales, además del coste de los productos usados para ofrecer estos servicios, tales como el coste de los medicamentos suministrados o el coste del equipamiento médico.

En el caso de los servicios públicos generales, el gasto representa el 5,7% del PIB, tres décimas por debajo de la media de la eurozona

En el polo opuesto están la vivienda y los servicios comunitarios, que han sido las rúbricas de menor crecimiento. Según la IGAE, el gasto de las administraciones públicas en esta partida apenas llega a los 7.643 millones de euros, casi la mitad que en defensa o medio ambiente. España gasta en vivienda únicamente el 0,5% del PIB, lejos del 1,2% de promedio en el conjunto de la eurozona.

La otra pregunta clave es quién gasta. Y la explicación tiene que ver con la amplia descentralización administrativa que existe en España. Según la AIReF, las comunidades autónomas son responsables del 60% del consumo público, muy por encima del 20% de las corporaciones locales y del 18% del subsector Estado, que ya es el tercer ‘gastador’ del sector público. Pese a ello, y como se sabe, las miradas siempre se dirigen al Gobierno central de turno cuando se analizan las políticas de gasto.

Esto es así, como sostiene la AIReF, porque los servicios de sanidad representan alrededor del 30%, mientras que la educación supone un 20% adicional. En total, un 50% del consumo público, lo que permite conocer que ahí está el núcleo del gasto. El resto se concentra en los servicios generales, de orden público y seguridad, y asuntos económicos, representando cerca del 10% del total cada uno de ellos. El 20% final queda distribuido entre los servicios en protección social, defensa, actividades recreativas, cultura y religión, protección del medioambiente y servicios relacionados con la vivienda y servicios comunitarios. Gastar, como se ve, se gasta, pero no todo es gasto público, sino consumo para que el Estado pueda ejercer su actividad prestando a la comunidad bienes y servicios.