El riesgo moral por condonar deudas y la (falsa) teoría del todo vale

Pocos conceptos económicos han atravesado tantos siglos —ya desde los tiempos de Burke o Adam Smith— como el denominado riesgo moral. Es decir, cuando un agente económico aumenta su exposición al riesgo ante la convicción de que alguien, algún día, cubrirá los costes de su imprudente decisión, haciendo que el coste del excesivo arrojo lo paguen otros. El ejemplo clásico que expone la literatura económica es un contrato de seguro: si alguien está convencido de que el seguro pagará el daño, cueste lo que cueste, es muy probable que el beneficiario sea menos cuidadoso con el bien asegurado.

Las aseguradoras, en la inmensa mayoría de los casos, resuelven este dilema —uno de los ejemplos clásicos de la teoría de juegos— elevando la prima al renovar la póliza o, incluso, impidiendo al beneficiario que la renueve. Esto evita, como es obvio, que la “fiesta” de unos pocos la paguen otros que están en la misma compañía. En política territorial, sin embargo, no ocurre lo mismo. ¿La razón? Un agente económico —en este caso, una comunidad autónoma— no puede ser excluido del sistema de financiación porque sus ciudadanos también contribuyen a la recaudación global. Es decir, pagan impuestos independientemente de lo que haga su Gobierno. Por eso la tradición dicta que sea el Estado quien, en última instancia, asuma el irresponsable aumento de la exposición al riesgo.

La explicación es sencilla: la financiación autonómica es un riesgo compartido. El sobreendeudamiento, en parte, se debe a que algunos gobiernos regionales han sido manirrotos, pero también es cierto que muchas decisiones del Gobierno central influyen de forma determinante en la estructura de ingresos y gastos de las regiones. Por ejemplo, una política económica deficiente puede aumentar la prima de riesgo —tipos de interés más altos— y, en consecuencia, afectar a los recursos de las comunidades.

Esto sucede, igualmente, cuando una comunidad autónoma, como la Comunidad Valenciana o Murcia, está mal financiada, lo que explica su complicada situación presupuestaria. No ocurre así con Cataluña, cuya financiación está en la media del sistema. Una cifra publicada ayer por Hacienda da la medida del problema: entre 2010 y 2013 (los años más duros de la crisis), el endeudamiento total de las CCAA creció en nada menos que 109.582 millones de euros. Ni que decir tiene que entre las causas están los recortes aprobados por el Gobierno central en la medida que las regiones continuaron prestando servicios fundamentales, como la educación o la sanidad, lo que las obligó a endeudarse.

Por la calle de en medio

Dado lo descomunal del entuerto, el Gobierno ha optado por ir por la calle de en medio. Es decir, todas las comunidades autónomas que así lo deseen tendrán derecho a la condonación de parte de su deuda, que según los últimos datos del Banco de España (incluyendo los sistemas forales) asciende a 336.424 millones de euros. La cantidad a condonar, si todas aceptan la propuesta de Hacienda, serán 83.252 millones de euros. Por lo tanto, uno de cada cuatro euros que adeudan las comunidades autónomas será asumido por el Estado. La media de la condonación, según el Ministerio, será equivalente al 19% de su deuda.

El argumento que brinda Hacienda —al margen de su interés particular por sumar los votos de los independentistas catalanes— es coherente: las CCAA se sobreendeudaron durante la crisis financiera, deteriorando sus cuentas hasta el punto de que la mayoría fue expulsada de los mercados de financiación. Esto no es un asunto menor, ya que incide en el núcleo del modelo territorial plasmado en la Constitución de 1978.

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La Lofca, su desarrollo legislativo, señala en su artículo 1 que las comunidades autónomas “gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyen las leyes y sus respectivos estatutos”. Es decir, la autonomía financiera es la clave de bóveda del sistema.

¿Qué sucede ahora? Simplemente, que no se ejerce esa autonomía porque el endeudamiento es tan elevado que es el Estado quien debe salir al mercado por ellas. No solo eso. La otra gran ley que rige el comportamiento presupuestario de las CCAA, la Ley de Estabilidad, establece (en su artículo 13) que el límite de endeudamiento regional no debe superar el 13% del PIB. Hoy, esa cifra es una quimera (está en el 21,1%). Para hacerse una idea de cuánto ha crecido, basta con señalar que en 2008 —al inicio de la anterior crisis— se situaba en el 6,7%, es decir, se ha casi triplicado en una década y media. Es cierto que al Estado le ha ocurrido algo similar, pero con una gran diferencia: mientras la Administración central puede acudir a los mercados, muchas regiones no pueden, lo que las hace insensibles a la situación del mercado.

Barra libre

Se puede argumentar, con razón, que la “barra libre” no discrimina entre quienes han sido rigurosos y quienes consumieron como si no hubiera un mañana (el riesgo moral). Pero medir ese comportamiento no es solo difícil, sino prácticamente imposible. Entre otras cosas, porque negarlo a todos —por beneficiar a Cataluña o a cualquier otra comunidad con afinidad política— supondría castigar también a aquellos territorios efectivamente perjudicados por el modelo que entró en vigor en 2009, y que debería haberse actualizado hace una década, sin que ningún Gobierno se haya atrevido a lidiar con ello.

Aquí aflora la contradicción de la propuesta de Hacienda. Si se acepta que el origen del desaguisado está, en parte, en el sistema de financiación (además de en los recortes aplicados durante la doble recesión provocada por la crisis financiera), parece lógico pensar que no se resuelve el problema de fondo, relacionado con un modelo desequilibrado que perjudica a unas regiones y beneficia a otras.

No solo eso. Lo que disciplina a las administraciones públicas —las regiones también son parte del Estado— a la hora de endeudarse es, precisamente, la necesidad de acudir al mercado, como bien comprobó el Gobierno central cuando se disparó la prima de riesgo. En la medida en que las autonomías sigan bajo su protección (al endeudarse por ellas), tendrán pocos incentivos para adecuar sus gastos y sus ingresos. Así lo plantea el profesor Diego Martínez López en este documento publicado por Fedea, al señalar que “nuestro marco de reglas fiscales no solo está desalineado con la nueva gobernanza fiscal europea, sino que nunca ha funcionado con eficacia y credibilidad”.

La propia ministra de Hacienda, María Jesús Montero, lo reconoció en cierto modo ayer, al afirmar que la posición “de máximos” de algunas comunidades dificulta la reforma del sistema de financiación. Es decir, se coloca un parche para detener la hemorragia, pero el problema de fondo persiste. La deuda de las CCAA en poder del Estado supera los 200.000 millones de euros, lo que implica que seguirán dependiendo de la Administración central aunque se condonen más de 83.000 millones. No hay autonomía financiera cuando es el Estado quien asume la deuda de una comunidad autónoma.