La inversión pública sucumbe ante el avance imparable del gasto social
El ensanchamiento del gasto social está afectando al nivel de inversión pública en infraestructuras. El Consejo Fiscal Europeo llama la atención sobre este proceso, que se produce en un contexto de alto endeudamiento
Lo planteaba recientemente Martin Larch, jefe de la Secretaría del Consejo Fiscal Europeo, la preocupación por la deuda pública va en aumento. Obviamente, porque ha alcanzado unos niveles sin precedentes. Media docena de países de la Unión Europea (UE), en concreto, ya tienen un endeudamiento superior al 100% del PIB.
Lo achaca Larch a que los gobiernos son incapaces de encontrar nuevos recursos públicos ante una evidencia: el margen para subir impuestos, en la inmensa mayoría de los países europeos, es mínimo. Y todo ello en un contexto muy exigente para el gasto público, que debe encarar financieramente procesos como el coste de la transición climática, el aumento de los gastos en defensa por los compromisos con la OTAN y, por supuesto, los costes asociados al envejecimiento (pensiones, sanidad o prestaciones sociales). Es decir, gasto social, entendido en términos contables, no políticos. ¿Cómo se han financiado hasta ahora esas necesidades? Larch no tiene duda: con deuda pública.
En el futuro, prevé Larch, seguirá siendo así, aunque con una diferencia. Ante la imposibilidad de que la deuda de los estados siga creciendo porque de otra manera serían castigados por los mercados, lo que se plantea es mutualizar las emisiones, pero entonces, sostiene, los gobiernos, a cambio de emitir deuda común, "deben renunciar a una parte significativa de su prerrogativa de aumentar los impuestos y generar déficit".
El proceso tiene elementos comunes al periodo posterior a 1945, cuando los gobiernos se embarcaron en la reconstrucción de unas economías devastadas por la guerra. Ello llevó a altísimos niveles de deuda pública que se añadieron a los que ya habían acumulado durante la guerra. Sólo la alta inflación y la represión financiera, concepto que se asocia a una intervención en los mercados que obliga a los bancos a mantener en sus balances obligaciones emitidas por el sector público con una retribución artificialmente baja, hicieron que la deuda siguiera una trayectoria descendente.
Infraestructuras y bienestar social
La recuperación de los años 50 y 60 —Plan Marshall por medio— hundió el endeudamiento, y eso permitió, como dice Larch, que los gobiernos pudieran financiar enormes proyectos de infraestructuras y programas de bienestar social sin disparar de forma significativa la deuda pública.
¿Qué está sucediendo ahora? Pues justamente lo contrario. Como sostiene un reciente estudio del Banco de España, el nivel de inversión pública de las economías avanzadas se encuentra en mínimos históricos y muestra una tendencia decreciente al menos desde la década de los años ochenta. Es decir, no es un fenómeno reciente que haya que vincular a la Gran Recesión, sino que viene de lejos. Lo achacan los analistas del banco central a dos causas. Por un lado, a lo que en la jerga de los economistas se denomina ‘prevalencia del gasto social’ debido a causas estructurales, como el envejecimiento o las preferencias por determinado gasto en detrimento de la inversión pública.
La segunda hipótesis se relaciona con el cumplimiento de las reglas fiscales de la UE, que en realidad suponen un corsé a la hora de invertir en infraestructuras, y que, por su propia naturaleza, no votan, al contrario de quienes reclaman más gasto social. Por ejemplo, el colectivo de personas mayores que reciben una pensión. Es decir, la inversión pública no tiene efectos directos sobre el voto, ya que sus beneficios se observan a medio y largo plazo, mientras que el gasto social (o inversión social, como se prefiera) sí que tiene efectos sobre las preferencias electorales.
Un reciente informe de la Fundación BBVA, en el caso español, aporta cifras para explicar lo que está sucediendo. El esfuerzo inversor público de España —es decir, el peso de la inversión pública sobre el PIB— cayó a la mitad tras la llegada de la Gran Recesión, pero aún se mantiene en niveles bajos pese al reciente impulso de los fondos europeos. Para ser más precisos, si entre 1995 y 2007 la media de inversión pública respecto del PIB fue equivalente al 3,8%, en 2022 fue del 2,1%.
Si estas cifras se comparan con lo que ha sucedido en Europa el resultado es, igualmente, frustrante. España ha pasado de estar por encima de la media europea en inversión pública en infraestructuras a colocarse un punto por debajo en esfuerzo inversor público. Hasta el punto de que se ha alejado más de dos puntos respecto de países como Suecia o Finlandia. En 2022, las inversiones públicas todavía se situaban un 6% por debajo de su nivel de 1995 y eran un 55% inferiores en términos reales a las del máximo de 2009.
Menos potencial de crecimiento
La caída, como afirman los autores del estudio de la Fundación BBVA-IVIE, ha sido generalizada, afectando a todo tipo de infraestructuras, ya sean de transporte (viarias, ferroviarias o aeroportuarias) como de tipo social (educativas, sanitarias, culturales o administrativas). La consecuencia, sostienen, "ha sido una menor contribución potencial de la inversión pública al crecimiento económico y a la mejora del bienestar".
Lo peor, aseguran, es que en el futuro inmediato no van a cambiar las cosas en la medida que las reglas fiscales van a exigir ajustes en el gasto público. Ahora bien, hay evidencias de que este patrón no se observa en la mayoría de los países europeos, en los que la inversión no ha sufrido tantos altibajos como en España. Es decir, se ha registrado un mayor equilibrio entre inversión pública, que a largo plazo impulsa el crecimiento y aumenta por ende la productividad, y gasto social.
El resultado, como sostiene el informe de BBVA, es que se ha producido una importante caída del stock de capital público. O expresado de forma más directa, la inversión no ha sido suficiente para mantener las infraestructuras existentes en buenas condiciones, con la consiguiente pérdida de capital público y envejecimiento del mismo que merman los servicios que este presta. En concreto, entre 2012 y 2022, el capital público ha caído un 5,4%, aunque, paradójicamente, lo ha hecho de forma muy desigual, afectando sobre todo a las infraestructuras sociales. Es decir, ha aumentado el gasto social corriente, pero no lo ha hecho la inversión pública destinada a mejorar las infraestructuras sociales (-15,9%), que se deprecian más rápidamente. Por ejemplo, residencias de ancianos o centros de dependencia.
¿Qué está pasando con el gasto social? Como sostiene el alto cargo del Consejo Fiscal Europeo, el Estado de bienestar, que inicialmente se había centrado en las protecciones sociales básicas, comenzó a crecer significativamente a partir de los años 50. Los sistemas de seguridad social, los beneficios por desempleo, los servicios de atención médica y los planes de pensiones se ampliaron en respuesta a las crecientes demandas políticas de mayores prestaciones.
Pensiones y desempleo
En el caso español, por ejemplo, y a tenor de lo que reflejan los Presupuestos Generales del Estado de 2023, el gasto social ya representa el 58,5% del gasto público, principalmente debido a la partida de pensiones, lo que supone un crecimiento del 11% respecto del año anterior. En total, 266.719 millones de euros, incluyendo pensiones y desempleo. Una cifra que contrasta con los 57.399 millones que se destinan a promoción económica, que incluye partidas para agricultura, industria y energía, infraestructuras o investigación y desarrollo.
Lo que ha sucedido, insiste el experto del Consejo Fiscal Europeo, es que los programas destinados a abordar la desigualdad de ingresos y brindar estabilidad económica, exigieron un gasto gubernamental significativo, pero en lugar de financiarlos con aumentos de impuestos, los gobiernos recurrieron al endeudamiento. Esta dependencia de la emisión de deuda pública, asegura, ha acabado en un aumento persistente de la deuda gubernamental como porcentaje del PIB en gran parte de Europa. Si bien la expansión del bienestar, concluye, fue políticamente popular y proporcionó un alivio a corto plazo a los ciudadanos, también impuso una carga fiscal a largo plazo a las economías nacionales, que han sacrificado la inversión pública, cuyos multiplicadores garantizan el crecimiento futuro.
Un reciente estudio de Fedea pone cifras a esta tendencia. El gasto en los grandes programas del Estado de bienestar de España, medido como fracción del PIB, ha crecido sustancialmente entre 2015 y 2021, debido en buena parte al aumento del gasto en pensiones, que nos sitúa desde 2019 por encima de la media europea. El gasto en sanidad, sin embargo, continúa por debajo de la media europea a pesar del aumento experimentado en 2020. En cambio, la tendencia del gasto en educación es ascendente desde 2020, lo que nos sitúa con un gasto similar a la media europea en 2021 (4,6% vs 4,8%). El resto de la protección social continúa siendo la partida más alejada de la media europea.
Lo planteaba recientemente Martin Larch, jefe de la Secretaría del Consejo Fiscal Europeo, la preocupación por la deuda pública va en aumento. Obviamente, porque ha alcanzado unos niveles sin precedentes. Media docena de países de la Unión Europea (UE), en concreto, ya tienen un endeudamiento superior al 100% del PIB.