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Un alto cargo de Hacienda pide ceder el 100% del IRPF y recuperar IVA y Especiales
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ALAIN CUENCA, DIRECTOR DEL IEF

Un alto cargo de Hacienda pide ceder el 100% del IRPF y recuperar IVA y Especiales

¿Qué consecuencias tendría ceder el 100% del IRPF a las CCAA a cambio de que el Estado recupere los ingresos por IVA, IIEE y electricidad? La respuesta la ha dado Alain Cuenca, actual director del Instituto de Estudios Fiscales

Foto: La vicepresidenta del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero. (EFE/Fernando Villar)
La vicepresidenta del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero. (EFE/Fernando Villar)
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¿Qué consecuencias tendría ceder el 100% de la recaudación del IRPF a las comunidades autónomas a cambio de que el Estado recupere los ingresos por IVA (50%), impuestos especiales (58%) y electricidad (100%)? La respuesta está en este estudio publicado por Alain Cuenca, el actual director del Instituto de Estudios Fiscales, un órgano dependiente del Ministerio de Hacienda que viene a ser el centro teórico y de formación de directivos, y lo que sostiene es que Madrid y Cataluña se situarían entre las regiones más beneficiadas.

Ahora bien, eso no significa que el resto de comunidades autónomas salieran seriamente perjudicadas, ya que, según el estudio, sus ingresos serían muy similares a los obtenidos con el actual sistema de cesión de tributos. Lo que pretende la propuesta es aumentar la corresponsabilidad fiscal. Es decir, que los incrementos de gasto de una comunidad autónoma sean financiados con incrementos de tributos. La propuesta está en línea con lo manifestado hace unos días por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, que señaló que, en estos momentos, lo que está sobre la mesa con Cataluña es la cesión del 100% del IRPF (en el futuro el resto de tributos). "Ahora mismo lo que hay es respecto del IRPF", aclaró Montero. Aunque el estudio es anterior al actual debate sobre la financiación autonómica y el pacto firmado entre el PSC y ERC, fuentes de Hacienda aseguran que el director del IEF mantiene la vigencia de la propuesta. Entre otras razones, porque el actual sistema no ha sido modificado.

Lo que hace el trabajo, realizado junto a Rosa González es una simulación sobre lo que hubiera ocurrido durante los cuatro años posteriores a la implantación del actual sistema, en 2009, y entre sus conclusiones cabe destacar que, de esta manera, el IRPF aportaría más del 50% de todos los recursos de las CCAA de régimen común, incluidos los financieros. Es decir, el conjunto del sistema de financiación giraría en torno al principal impuesto directo, cuya capacidad redistributiva es mayor al ser un tributo de carácter progresivo (se paga en función del nivel de renta).

Y así, según sus cálculos, el incremento de la capacidad tributaria teórica en el primer año de puesta en funcionamiento del sistema aumentaría un 8% en el conjunto de las regiones, aunque de forma desigual. Andalucía, Murcia, Castilla-La Mancha, Extremadura y Baleares verían reducida ligeramente su capacidad tributaria, mientras que, por el contrario, el incremento superaría el 27% en Madrid y el 15% en Cataluña. Queda fuera Canarias debido a su singularidad fiscal, ya que las islas cuentan con impuestos propios que sustituyen al IVA.

Impuestos y prestaciones

El argumento político que ofrecen para justificar su propuesta se basa en una idea. La cesión del 100% del IRPF proporciona a las CCAA de régimen común una autonomía en el ingreso suficientemente amplia. Pero, además, esa cesión clarifica los espacios fiscales de las administraciones autonómicas. Si el Estado solo pudiera legislar sobre IVA, Impuestos Especiales y Sociedades, aseguran, “los ciudadanos percibirían con nitidez qué impuestos financian qué servicios”. O expresado de otra forma, los impuestos estatales financiarían las competencias del Estado, la nivelación interterritorial y la redistribución interpersonal.

La cesión del 100% del IRPF proporciona a las CCAA de régimen común una autonomía en el ingreso suficientemente amplia

Por el contrario, el IRPF autonómico, complementado con los restantes impuestos tradicionalmente cedidos al 100% a las CCAA, se destinaría a financiar los servicios educativos, sanitarios y sociales, además de otras prestaciones menores. De esta manera, se conseguiría, afirman, una mejora de la transparencia y contribuiría a “un funcionamiento más eficaz de los mecanismos democráticos para el control de la oferta de servicios y prestaciones públicas tanto a nivel autonómico como estatal”. No obstante, aclaran, la corresponsabilidad fiscal solo se lograría si la cesión fuera acompañada de medidas “que hicieran creíble que el Estado no volverá a aportar recursos adicionales a las CCAA de régimen común”. Es decir, no estaría obligado a financiar los déficits.

Los autores del estudio, publicado en 2014, pero que es aplicable a la situación actual, ya que el sistema no se ha renovado desde 2009, admiten que la cesión del 100% del IRPF podría agravar ciertos problemas de coordinación entre el Estado y las CCAA y presentaría un problema de orden político mayor: la renuncia por parte de la administración central a un instrumento muy importante de política económica. Para evitar estos problemas, lo que se propone es acordar con carácter previo la definición de algunos elementos clave del IRPF, como son la base imponible o liquidable. “La cesión del 100% del IRPF no implica necesariamente la aparición de 19 impuestos sobre la renta [incluyendo Ceuta y Melilla] totalmente independientes, sino que cabrían diferentes grados de armonización pactados entre todos los agentes y manteniendo la Administración del Estado las funciones de gestión en el territorio común”.

Una AEAT compartida

Para anclar este argumento, echan mano de una propuesta publicada en Papeles de Economía por Jesús Gascón, actual secretario de Estado de Hacienda, para quien “un modelo integrado no tiene por qué dar lugar a un ente público único que sea el resultado de la fusión de todas las administraciones preexistentes, ya que cabe pensar en modelos de integración en red en los que las estrategias y la información sean compartidas [incluidos los territorios forales].

Los autores, en cualquier caso, reconocen las dificultades políticas que tendría ceder el 100% a las CCAA, pero acuden a la Constitución, que cedió la recaudación a los territorios forales. "Quizá se podría pensar en extender dicha cesión total del IRPF a algunas CCAA con un compromiso firme y de largo plazo con la solidaridad interterritorial", aseguran.

"Quizá se podría pensar en extender dicha cesión total del IRPF a algunas comunidades con un compromiso firme y de largo plazo"

Las diferencias, en todo caso, están muy condicionadas por la estructura del actual sistema de financiación, que lleva una década sin actualizarse, ya que se articula mediante cinco fondos: Garantía, Suficiencia, Convergencia, Competitividad y Cooperación, además del Fondo de Cooperación Interterritorial, que es el único amparado por la Constitución.

Los autores del estudio, en todo caso, advierten que las simulaciones sobre lo que hubiera ocurrido en caso de que se hubiera cedido el IRPF a cambio de recentralizar el resto de tributos varía en función del año elegido. Así, en 2012, tres años después de ponerse en marcha, la cesión del 100% del IRPF hubiera producido una pérdida de recursos para todas las CCAA del 0,94%. La Comunidad de Madrid, de nuevo, se habría beneficiado de un incremento de 2,5% y todas las demás verían mermados sus ingresos. En particular, Castilla-La Mancha, Extremadura y Baleares de manera más intensa.

Ganadores y perdedores

Por último, el trabajo hace una simulación agregada de varios ejercicios, y el resultado es el más representativo. Según sus cálculos, en caso de que se cediera el 100% de la recaudación del IRPF, se hubiera incrementado la financiación total de las CCAA de régimen común en 0,46%. Se puede decir, concluyen, que en términos agregados, sería prácticamente neutral.

En cambio, la distribución interna de esta ligera mejora no lo sería. Madrid tendría una ganancia sustancial y también ganarían Cataluña, Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Valencia y Aragón. En cambio, Baleares, Castilla-La Mancha y Extremadura tendrían una pérdida de recursos significativa, y también perderían Galicia, Andalucía y Castilla y León.

Los autores del estudio reconocen, y hay que tener en cuenta que uno de ellos es ahora un alto cargo de Hacienda, que la implantación del sistema genera al menos dos dificultades. En primer lugar, produciría mayor gasto público al introducir un desequilibrio vertical en favor de las CCAA de régimen común, incrementando su financiación. Ello podría afectar, aseguran, a la sostenibilidad de las finanzas del Estado. Se trataría, en todo caso, de una cantidad relativamente pequeña, 942 millones de 2012 (unos 1.180 millones de euros actuales). En todo caso, advierten, una cantidad pequeña respecto de los 11.000 millones de recursos adicionales que costó el vigente sistema.

La otra dificultad se refiere al Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que se vería seriamente alterado, ya que una comunidad autónoma que viera reducirse su capacidad tributaria solo soportará dicha reducción en un 25%, dado que el resto se aporta a un fondo común que se redistribuye de acuerdo con la población ajustada (teniendo en cuenta factores demográficos).

¿Qué consecuencias tendría ceder el 100% de la recaudación del IRPF a las comunidades autónomas a cambio de que el Estado recupere los ingresos por IVA (50%), impuestos especiales (58%) y electricidad (100%)? La respuesta está en este estudio publicado por Alain Cuenca, el actual director del Instituto de Estudios Fiscales, un órgano dependiente del Ministerio de Hacienda que viene a ser el centro teórico y de formación de directivos, y lo que sostiene es que Madrid y Cataluña se situarían entre las regiones más beneficiadas.

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