Gobernar sin presupuestos es más fácil: la vía que usa el Ejecutivo para sortear al Congreso

El Gobierno deshoja la margarita: presentar o no presentar los presupuestos. Mientras negocia con los partidos de la investidura unas nuevas cuentas que permitan asentar la legislatura, intenta convencer a la opinión pública de que son innecesarias. El ministro de Transportes, Óscar Puente, lo argumentó así en El País: "Tenemos unos magníficos Presupuestos, los de 2023. ¿Se puede mejorar algo? Sí, pero tampoco crean que mucho. No va a haber una gran diferencia entre unos nuevos Presupuestos y los del año 2023".

Por lo pronto, hasta agosto de este año hay una diferencia de más de 23.000 millones de euros. Entre aplicaciones de partidas presupuestarias y utilización de remanentes, el Gobierno ha engordado con 23.500 millones de euros la prórroga presupuestaria sólo hasta el mes de agosto. A esta cuantía hay que sumarle 28.000 millones adicionales de transferencias entre partidas.

Las operaciones de modificación de los presupuestos son legales, pero en la política de la fragmentación se han afinado hasta el punto de que es más fácil gobernar sin presupuestos. Las cuentas públicas son un ejercicio de rendición de cuentas y de sometimiento al Parlamento, dos tareas que pueden resultar molestas para un gobierno en minoría. Fue el Gobierno de Mariano Rajoy quien comenzó la moda de tirar de prórrogas para no pasar por el Congreso y el actual ha seguido sus pasos.

Lo que está ocurriendo en 2024 despeja cualquier duda sobre la posibilidad de gobernar sin presupuestos. Hacienda ha aprobado, a lo largo del año, la subida del salario de los funcionarios, la actualización de las entregas a cuenta, bajadas de impuestos o diversas políticas de gasto anunciadas en cada Consejo de Ministros. Todo ello sin presupuestos y, en muchas ocasiones, sin necesidad de pedir autorización al Parlamento.

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), ha denunciado en los últimos meses que, si bien es perfectamente factible gobernar sin presupuestos, supone una merma de la rendición de cuentas exigible al Gobierno. De ahí que la prórroga no esté pensada para ser una herramienta que puedan utilizar los políticos a su conveniencia, sino una solución de último recurso para que el sector público pueda seguir funcionando.

En palabras de la presidenta de la AIReF, Cristina Herrero, "la prórroga presupuestaria no supone una restricción significativa de la capacidad fiscal, pero se pierde transparencia y margen de control sobre la actuación del gobierno al no conocer las intenciones expresas de la política fiscal para ese año". Para el gobierno de turno, presentar los presupuestos no es una cuestión de elección, sino que es una obligación constitucional: "El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior". El lunes incumplió el Gobierno este mandato constitucional.

"La prórroga no supone una restricción de la capacidad fiscal, pero se pierde transparencia y margen de control"

El proyecto de presupuestos no sólo incorpora los créditos presupuestarios para el año siguiente, sino que incluye explicaciones detalladas sobre el destino del dinero público, tanto en el libro amarillo, como en los informes económico-financieros o las cuentas de organismos como el Banco de España o el Cemfi. Esta información sólo está disponible cuando el Gobierno presenta su proyecto de presupuestos a las Cortes.

El triple de ampliaciones

El Ejecutivo ha realizado diferentes modificaciones y ampliaciones en la prórroga presupuestaria de 2023 por valor de casi 26.000 millones de euros, a lo que hay que sumar otros 28.000 millones de transferencias de dinero entre las diferentes partidas. Modificaciones de un tamaño considerable que desmontan el argumentario del Gobierno de que los presupuestos apenas han cambiado.

En el año 2023, con unos presupuestos aprobados, las modificaciones de crédito hasta agosto fueron mucho menores. Por ejemplo, las ampliaciones de crédito se quedaron en 3.800 millones, mientras que este año han sido un 233% superiores, alcanzando los 12.700 millones. Lo mismo ocurre con las transferencias de crédito entre partidas: el año pasado fueron 8.000 millones, mientras que este año superan ya los 28.400 millones, un 255% más.

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Una buena parte de las ampliaciones de crédito han sido transferencias a las comunidades autónomas y los ayuntamientos. El motivo es que el Gobierno ha tenido que abonar la liquidación extraordinaria del año 2022, ejercicio en el que la recaudación creció muy por encima de las previsiones por la inflación. Hacienda ha tenido que compensar a las regiones este año y esto ha obligado a elevar el presupuesto destinado a la financiación autonómica en 8.600 millones de euros.

Y esa cuantía todavía no incluye el pago de la actualización de las entregas a cuenta, que ha abonado este mes de septiembre por una cuantía próxima a los 7.000 millones de euros. Una actualización que el Gobierno coló en un real decreto (4/2024) de ayudas por la crisis inflacionista. A lo largo del año, las comunidades autónomas recibirán 10.400 millones de euros que no están incorporados a la prórroga presupuestaria.

Las ampliaciones de crédito también recogen 900 millones adicionales en inversiones militares no contempladas en la prórroga presupuestaria, 2.300 millones de costes de intereses o 400 millones para compras de bienes. Las modificaciones presupuestarias también incorporan remanentes de años anteriores de fondos europeos sin ejecutar por más de 7.000 millones de euros.

El control del déficit

La Intervención General (IGAE) también publicó el lunes los datos de déficit del Estado hasta el mes de agosto. Estas cifras ponen negro sobre blanco cómo el Gobierno ha alimentado la prórroga presupuestaria. El gasto del Estado aumentó en 11.000 millones de euros hasta agosto, un incremento del 6,5%. Aunque la recaudación ha crecido en 9.000 millones en este periodo, ha sido insuficiente y el déficit del Estado ha aumentado en 2.000 millones de euros.

La reducción del déficit se ha frenado en los últimos meses. No sólo el Estado está elevando su gasto, también la Seguridad Social, las CCAA y los ayuntamientos. Las comunidades autónomas, por ejemplo, gastaron casi 10.000 millones más hasta agosto que en el mismo periodo del año anterior, y la Seguridad Social, 9.000 millones adicionales. El aumento de la recaudación por el crecimiento y la inflación no dan para cubrir este gasto.

La reducción del déficit público se ha frenado en la primera mitad del año, según los datos del INE. El déficit público trimestral se redujo al 3% del PIB en el último trimestre de 2023 y seguía en ese nivel en el segundo trimestre del año (con datos corregidos de estacionalidad y calendario).

En definitiva, el Gobierno no está encontrando limitaciones en la prórroga presupuestaria para desplegar su política fiscal. Pero eso no significa que no hayan sido necesarias importantes modificaciones sobre el presupuesto aprobado de 2023. Eso sí, son cambios que, en muchas ocasiones, se realizan sin la autorización del Congreso. Así es más fácil gobernar, sorteando las trabas del poder legislativo.