La AIReF se queda sola para fiscalizar la política económica del Gobierno

Cristina Herrero y Pablo Hernández de Cos. Cada vez que alguno de los dos hablaba, o sus respectivas instituciones (la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal y el Banco de España) emitían informes, el área económica del Gobierno prestaba gran atención. Más allá de las críticas de los numerosos centros de estudios privados, a los que no pocos ministros han acusado de aplicar un sesgo neoliberal, y de las alabanzas de los principales organismos internacionales, que han destacado —con importantes matices— la buena marcha de la economía española, ambas instituciones del Estado han sido durante los últimos años los verdaderos puntales para fiscalizar las políticas del Ejecutivo. Lo han hecho desde una posición de exquisita autonomía e independencia de criterio reconocida de forma prácticamente unánime, lo que les ha conferido una notable credibilidad entre la opinión pública y publicada.

Ahora, esa situación ha cambiado radicalmente con el salto de José Luis Escrivá del Consejo de Ministros al Consejo de Gobierno del Banco de España. La llegada del hasta esta semana titular de Transformación Digital y Función Pública a una de las principales instituciones del Estado ha desatado un aluvión de críticas por su cuestionada imparcialidad. El nombramiento incluso ha sido discutido en la red social X por dos destacados exministros del área económica en los gobiernos del socialista José Luis Rodríguez Zapatero, Jordi Sevilla y Miguel Sebastián, a través de retuits de publicaciones en contra de la decisión. "Será juez cuando ha sido parte", resumió este miércoles el diputado del PP Jaime de Olano en la Comisión de Economía del Congreso. Enfrente, el ministro de Economía, Carlos Cuerpo, defendió la designación con una advertencia clarificadora: "El Banco de España no es un órgano fiscalizador".

La posición del Gobierno resulta nítida: el regulador debe actuar como organismo asesor del Ejecutivo, a través de la formulación de debates y propuestas de políticas públicas que considere beneficiosas para el país, pero carece de legitimidad para juzgar las actuaciones concretas de los ministerios, ni mucho menos la orientación ideológica o estratégica que las motiva. Traducido: si alguien tiene que criticar la reforma de las pensiones o pedir una consolidación fiscal no es el Banco de España. Esa función, relacionada especialmente con el ciclo presupuestario, correspondería, según dejó entrever el propio Cuerpo, a la Autoridad Fiscal. La conocida como AIReF se quedaría, así, como el verdadero puntal de la fiscalización de la política económica del Ejecutivo: con el cambio de Escrivá por De Cos, todo el contrapeso recaerá sobre Herrero.

No es una simple interpretación periodística basada en la discutida imparcialidad del nuevo gobernador, que lo elimina de esa ecuación, sino la concepción institucional que tiene el propio Gobierno. El titular de Economía, que se deshizo en alabanzas hacia el gobernador saliente, lamentó, de hecho, la presión política a la que, a su juicio, lo ha sometido la oposición, ávida de cualquier informe del servicio de estudios del Banco de España para sacar lustre a sus balas contra el Ejecutivo. A su favor, la palabra fiscalización no aparece jamás en la Ley de Autonomía de la institución (1994), cuya única referencia al respecto es la siguiente, cuando habla de sus funciones: "Asesorar al Gobierno, así como realizar los informes y estudios que resulten procedentes".

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Durante estos días, los más entusiastas con el nombramiento de Escrivá no se han cansado de repetir un enunciado del artículo 7.2: "El Banco de España apoyará la política económica general del Gobierno". Se trata de una interpretación sesgada, ya que en la exposición de motivos de la ley este apoyo se refiere a su función de política monetaria, que fue a parar a manos del Banco Central Europeo desde su creación, el 1 de enero de 1999. El conjunto de la norma está centrado, precisamente, en ese aspecto, que fue el que la motivó. Se trataba de garantizar la autonomía del banco central respecto al Ejecutivo, en una situación muy diferente a la actual: todavía existía la peseta.

Desde entonces, el Banco de España no solo ha perdido su potestad de fijar los tipos de interés, sino también la mayor parte de la capacidad de supervisión, en favor del regulador europeo. La función más destacada la realiza ahora el servicio de estudios, el más potente de España, que se ha modernizado durante la etapa de De Cos, ampliando su horizonte desde los asuntos puramente técnicos y financieros hacia otros de política económica.

La AIReF ha demostrado una firme voluntad fiscalizadora pese a sus recursos limitados

Y es ahí, precisamente, donde surge la controversia, habida cuenta de que el banco tendrá que juzgar algunas de las reformas que desarrolló Escrivá durante su etapa al frente de Seguridad Social, como la de las pensiones, sobre la que hasta ahora se ha mostrado muy crítico, desmontando los cálculos del exministro. Aunque la institución no fiscalice, y se limite a asesorar, existe el riesgo de que, si se consuman las sospechas de la oposición, se convierta en una cámara de eco para las ideas del Ejecutivo, lo que iría en detrimento de la utilidad de sus propuestas. Según recoge El País, el propio Escrivá baraja una redefinición para que las labores relacionadas con la supervisión financiera vuelvan a tomar más relevancia frente a las de evaluación.

Todo el campo para la AIReF

El campo queda, así, en manos de un pequeño organismo cuyo papel fiscalizador resulta incuestionable —fue la razón por la que se creó—, pero que cuenta con unos recursos mucho más limitados que los del Banco de España. La AIReF tiene apenas 70 trabajadores, divididos en cuatro áreas, tres de ellas relacionadas directamente con las funciones de evaluación: análisis presupuestario, análisis económico y evaluación del gasto público. Habitualmente, incluso recurre a externalizar algunos procesos, principalmente la obtención de datos, para poder cumplir la labor que le fue encomendada por la ley que sanciona su creación (2013): "La evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas".

En otras palabras: todo lo relacionado con los Presupuestos Generales del Estado —o los de las entidades territoriales— y el equilibrio y la sostenibilidad de las finanzas públicas está sujeto al escrutinio de la AIReF, y las administraciones están obligadas por ley a proporcionarle la información que requiera. Para ese fin se creó, bajo el auspicio de las autoridades comunitarias, en un momento crítico para la estabilidad financiera del Estado: la crisis de deuda que acompañó a la Gran Recesión de la década pasada. Entonces gobernaba Mariano Rajoy, y el primer presidente de la Autoridad Fiscal, nombrado por el Ejecutivo del PP, fue el propio Escrivá.

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El nuevo gobernador del Banco de España protagonizó entonces llamativos encontronazos contra el Gobierno, igual que lo ha hecho su sucesora al frente de la Autoridad Fiscal. Herrero jamás se ha mordido la lengua y sacó de sus casillas a Escrivá en más de una ocasión cuando este era ministro de Seguridad Social. "En mi opinión no es bueno pasar de la AIReF al Gobierno", llegó a decir para criticar a su antecesor, en medio de una polémica monumental a cuenta del ingreso mínimo vital (IMV) aprobado por este.

Si De Cos era independiente al frente del Banco de España, Herrero no solo lo es en la Autoridad Fiscal, sino que entra al choque cuando hace falta, en contraste con el talante más sosegado del exgobernador o del todavía economista jefe del regulador, Ángel Gavilán, que siempre han evitado polémicas con el Ejecutivo. El régimen jurídico al que está sometida su institución le deja un amplio margen para ejercer como contrapoder, a través de tres herramientas: informes, recomendaciones y estudios.

El Gobierno no puede ignorarla

Las primeras son las más importantes, ya que los temas que cubren (previsiones económicas, programa de estabilidad, ejecución presupuestaria...) están estipulados por la ley, y "si la Administración o la entidad destinataria del informe se aparta de las recomendaciones en él contenidas, deberá motivarlo". Esto facilita el encontronazo, en contraste con los documentos del servicio de estudios del Banco de España, que el Gobierno puede ignorar cuando no le interesan.

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Pero las prerrogativas de la AIReF no solo afectan a materias puramente presupuestarias, sino también a otras relacionadas directamente con la sostenibilidad de las cuentas públicas, como las pensiones. Así lo estipula la propia reforma de Escrivá, que confiere al organismo la potestad de evaluar el impacto de la misma (la primera meta volante tendrá lugar en 2025) para, en caso de ser necesario, aplicar medidas adicionales que refuercen el equilibrio del sistema.

Ni la AIReF ni el Banco de España se creen los supuestos sobre los que se basan las cuentas del exministro de Seguridad Social, pero la primera institución juega un papel mucho más destacado que la segunda. Todavía está por ver si la llegada de Escrivá a la cúspide del regulador supone un cambio en los informes del servicio de estudios, pero nadie duda de que no alterará en lo más mínimo la autonomía y el criterio técnico con el que el organismo de Cristina Herrero hará sus propios cálculos.

De la misma manera, aunque Escrivá acuda a la Comisión de Presupuestos del Congreso para defender las cuentas públicas que él mismo ha contribuido a pergeñar, Herrero lo hará por su lado, y nadie dudará de su independencia para cuestionarlas. Pero incluso aunque Escrivá relegue en el nuevo plan estratégico del Banco (2025-2029) los asuntos de investigación que menos le interesan —o le convienen— al Ejecutivo, la AIReF seguirá ejerciendo su papel, ya que puede emitir una opinión —que no es vinculante para el Gobierno— siempre que quiera sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Herrero todavía tiene casi un año y medio de mandato por delante al frente de la AIReF

Además, algunas leyes autorizan a la AIReF a realizar su labor de fiscalización en el ámbito que delimitan. Un ejemplo: aunque Escrivá deje de hacerlo en el Banco de España, la AIReF continuará emitiendo su opinión anual sobre su medida estrella al frente de Seguridad Social, el ingreso mínimo vital, porque la norma que lo alumbró así lo habilita. Si no se produce un vuelco en la situación, el documento volverá a poner negro sobre blanco las carencias de una política asistencial que solo llega a uno de cada tres de sus potenciales beneficiarios. Por último, la Autoridad Fiscal también ha recibido el encargo de una serie de evaluaciones del gasto público (spending reviews) hasta 2026, que afectan a ámbitos como el gasto sanitario, las prestaciones, la ayuda al desarrollo o las políticas de empleo.

Un prestigio consolidado

En resumen: en el escenario más alarmista que denuncia la oposición, podrá parecer que Herrero predica en el desierto frente a otros órganos de control eventualmente cooptados por el sanchismo, especialmente si el PP se desvincula de la renovación de reguladores como la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Pero, aun así, gozará de un margen amplísimo para censurar, si así lo considera oportuno, las políticas del Gobierno, siempre con los datos en la mano. Y también de una difusión notable, avalada por el prestigio consolidado por la institución en el ámbito europeo durante estos años y por el reseñable interés de la prensa: al contrario de lo que podría parecer por la densidad de los asuntos tratados, no hay comparecencia en la sede del organismo que no registre un lleno absoluto.

El Plan de Actuaciones para 2024 (lo puede consultar aquí) está lleno de hitos que, por la propia legitimidad con la que nació y se ha desarrollado la institución —su labor ha sido alabada por el propio Cuerpo—, ningún Gobierno, sea del color que sea, puede rehuir. La fiscalización del Ejecutivo habrá podido perder una pata que ganó durante el brillante mandato de Hernández de Cos (2018-2024), pero todavía mantiene la que se erigió para evitar nuevos desmanes como los que llevaron a la crisis de deuda de la década pasada. Herrero, que asumió el cargo en enero de 2020 por un único mandato de seis años, todavía tiene casi uno y medio por delante para no quitar ojo a los posibles excesos, errores e insuficiencias de la política económica gubernamental.