Bruselas busca una revolución del presupuesto de la UE basado en objetivos

El Fondo de Recuperación (RRF), un mecanismo de 800.000 millones de euros acordado para hacer frente a los efectos económicos de la pandemia de coronavirus, está empezando a acumular mala fama. Esta semana el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea ha criticado el retraso en su despliegue. Muchos otros señalan que ya se puede calificar de decepción. Pero en la Comisión Europea no están de acuerdo. ¿Fracaso en qué? ¿En reparto de fondos? Puede ser, van con retraso, eso es innegable. Pero si el objetivo era potenciar reformas e inversiones clave, señalan desde el Ejecutivo comunitario, entonces el RRF ha sido uno de los instrumentos más exitosos en décadas.

Esa es la conclusión a la que llega Stéphanie Riso, directora general de Presupuesto de la Comisión Europea, que considera que deben extraerse algunas lecciones de cómo ha funcionado el RRF en un momento clave. Su equipo está trabajando a toda máquina ya en el nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP), el presupuesto de la Unión Europea, cuyo próximo programa correrá del 2028 hasta el 2034, y cuya primera propuesta debe presentarse a mitad de 2025. La francesa está buscando provocar una auténtica revolución en cómo funciona el reparto de uno de los elementos clave, que son los fondos de cohesión, enfocados a hacer que las economías más atrasadas de la Unión Europea alcancen a las más desarrolladas.

Dinero a cambio de objetivos

Riso saca tres lecciones del RRF y de los últimos cinco años. La primera es que es necesario potenciar reformas e inversiones, ¿y cómo hacerlo? A través de objetivos. En vez de realizar desembolsos a ciegas o en base a gastos, sería conveniente hacerlo sobre la base de objetivos. Esta idea, expresada esta semana durante una conferencia del futuro del presupuesto común en la reunión anual de Bruegel, el think-tank económico de referencia en Bruselas, levantará muchas ampollas. Hace ya unos días, y citando a distintas fuentes diplomáticas, el periódico británico Financial Times ya apuntaba a que la Comisión Europea estaba circulando esta idea, para irritación de los países que más se benefician de la política de cohesión, como es por ejemplo Hungría.

La idea de fondo es que ya no se desembolsarían miles de millones de euros para que se haga algo con ellos, sin tener del todo claro para qué. En el Ejecutivo comunitario consideran que, de hecho, esta modificación acercaría más los fondos de cohesión a su objetivo real: si se vinculan a metas que se deben alcanzar y se deben demostrar, eso hará que la convergencia sea más efectiva que si sencillamente se lanza dinero en una zona geográfica. Para poder obtener los fondos el Estado miembro debe demostrar que ha ejecutado una reforma o una inversión que ayuda a cumplir ese objetivo de convergencia.

El tamaño del presupuesto

Otro debate de fondo será el tamaño. Como explicaba esta semana Riso, el actual MFP representa cerca de un 1% del PIB de la Unión Europea, pero en realidad el club cuenta con una "capacidad de financiación" que ronda el 1,7% si se tiene en cuenta el RRF. Este mecanismo va a dejar de aplicarse en 2026 salvo que se retrase su fecha de caducidad, que está inscrita en ley, algo que reclaman muchos Estados miembros y también ciertos sectores de la Comisión Europea.

El actual MFP representa cerca de un 1% del PIB de la UE, pero el club cuenta con una "capacidad de financiación" que ronda el 1,7%

Mantener una "capacidad de financiación" del 1,7% del PIB es impensable. Cualquiera en Bruselas lo sabe. Pero el objetivo de muchos es intentar que no se vuelva sencillamente al tamaño del MFP regular, sobre el que prácticamente todos en Bruselas están de acuerdo en que se queda corto. Cada vez se pide a la Unión Europea que asuma más responsabilidades en algunos retos globales, pero no se le dota de las herramientas financieras suficientes. Otro de los problemas es que desde hace mucho tiempo se está a la espera de nuevos recursos propios que vayan directamente al presupuesto europeo y que reduzcan la financiación de la Unión por la vía de la contribución de los Estados miembros. Eso lleva a lo que los expertos califican de una "cultura contable" en las negociaciones presupuestarias: cada Gobierno tiene la misión de centrarse en cuánto aporta al bote común y cuánto recibe, dejando en un segundo plano los objetivos estratégicos que se pueden obtener por la vía del MFP.

Además, hay dos políticas que están bajo la lupa. La de cohesión, ya mencionada, para la que algunos apuestan por una estrategia de objetivos, y la Política Agraria Común (PAC, por sus siglas en inglés), extraordinariamente importante para países como Francia o España, pero que representa una parte enorme del MFP. Esta misma semana Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, ha recibido un informe de un grupo de expertos que exigen una reforma radical del programa de cerca de 400.000 millones de euros, exigiendo, por ejemplo, que las ayudas no se vinculen al tamaño de los terrenos de los agricultores, sino que se haga un reparto más inteligente. Mientras esas partidas se mantienen, hay otras fundamentales, como la de apoyo a la investigación, que crecen muy poco desde hace muchos años.

Agilidad y adaptación

Dos crisis han definido la legislatura anterior, la que corrió desde el 2019 al 2024: el coronavirus y la guerra de Ucrania. Cuando se comenzó a negociar el actual MFP (2021 - 2027), en 2018 y 2019, ninguna de esas dos crisis estaban ahí. Riso y su equipo se preguntan cuántas de las prioridades que se vean ahora como centrales seguirán siéndolo en 2028 o 2029. Por eso consideran que una de las lecciones fundamentales de los últimos años es que la UE necesita ser ágil y poder actuar de manera rápida, adaptando el presupuesto a sus necesidades en cada momento.

Para ayudar tanto a esta flexibilidad como a escapar de la "cultura contable" que rodea a las negociaciones del MFP, muchos expertos, entre ellos los de Bruegel, que han preparado un memorando para el próximo comisario de Presupuestos, apuntan a que hay que potenciar la idea de los "bienes públicos europeos", a los que hacen referencia algunos líderes europeos, entre ellos Pedro Sánchez, presidente del Gobierno. Se tratan de bienes comunes que no están centrados en un solo Estado miembro, sino que representan intereses horizontales, y permiten una mayor agilidad a la hora de corregir la dirección del MFP en caso de crisis.

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Por eso, Riso hace hincapié en una idea, aunque durante los próximos meses tendrá que intentar que las capitales la acepten: el presupuesto debe estar "enfocado en políticas, no en programas". Y para eso, señalan algunos, es necesario que el presupuesto europeo empiece a modificarse para poder reaccionar a crisis, como las que han ocurrido durante los últimos años. El actual MFP se ha demostrado "muy útil" en algunas ocasiones durante este tiempo, pero "no se pensó como un instrumento de crisis", explica Riso, por lo que hay que conseguir que sea más rápido y efectivo en un nuevo entorno en el que requiere que responda a situaciones de crisis.

La Comisión tendrá que poner encima de la mesa una propuesta en verano de 2025. Pero en los pasillos del Berlaymont ya hay movimientos. Hay varias capitales que quieren que su candidato a comisario dirija la cartera de Presupuestos, para proteger mejor sus intereses. El favorito parece el veterano Piotr Serafin, antiguo jefe de gabinete de Donald Tusk durante su etapa como presidente del Consejo Europeo. Desde que volvió al poder en Varsovia a finales de 2023 ha sido su hombre en Bruselas, siendo nombrado embajador representante permanente de Polonia ante la UE. Von der Leyen en todo caso ya ha dado luz verde a que Riso y algunos de sus colaboradores cercanos, como la directora general adjunta en funciones, la española Beatriz Sanz Redrado, trabajen ya a toda máquina en la propuesta del próximo MFP.