El Gobierno dispara un 60% las ampliaciones de crédito para suplir la falta de presupuestos

España no cuenta con unos presupuestos generales del Estado (PGE) para este año, después de que el Gobierno renunciase a presentarlos ante su debilidad parlamentaria. Tampoco será fácil que consiga aprobar los del año que viene, ante el alejamiento de Junts del bloque de investidura. Parece un gran problema que aboca a la parálisis, pero lo cierto es que el Ejecutivo dispone de mecanismos para desarrollar su política más allá de las constricciones presupuestarias. Uno de ellos son las modificaciones de crédito, que permiten ampliar —o disminuir— lo contemplado en los PGE vigentes (en este caso los de 2023, que se prorrogaron) para adecuarse a las necesidades de cada momento.

Esta posibilidad no es exclusiva de ejercicios sin cuentas públicas. De hecho, se usa constantemente, ya que resulta imposible preverlo todo en una ley que se aprueba con el horizonte de un año. El pasado, por ejemplo, con los presupuestos propios en vigor, se aprobaron modificaciones por un valor neto (ampliaciones menos reducciones) cercano a los 21.000 millones de euros. Sin embargo, en momentos como el actual, con unas cuentas obsoletas, estas cifras se suelen disparar, al ensancharse la brecha entre lo previsto por la ley y la iniciativa política del Ejecutivo.

Solo en la primera mitad de este año, las modificaciones de crédito alcanzaron valores muy similares a las del conjunto del año anterior: un total de 20.600 millones de euros. En el mismo período de 2023, la cifra apenas superaba los 13.000, lo que da cuenta de la necesidad del Gobierno por echar mano de esta fórmula ante la insuficiencia de un marco presupuestario que se ha quedado desfasado. Los datos de la Intervención General de la Administración General del Estado (IGAE), recogidos en su último informe mensual, reflejan un incremento del 57% respecto al ejercicio precedente.

El Ejecutivo mantiene, así, el ritmo del primer trimestre, cuando ya había recurrido a modificaciones de crédito por valor de 10.000 millones de euros, ligeramente por encima del mismo período de 2023. Los datos, en cambio, todavía están lejos del último año con los presupuestos prorrogados (2020), cuando el Gobierno afrontó los estragos de la pandemia con las cuentas de 2018. Entonces, las ampliaciones superaron los 76.000 millones para el conjunto del ejercicio, algo que parece poco probable al ritmo actual, que conduciría a unos 40.000 millones.

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En principio, no tendría por qué suponer un mayor problema la utilización de esta fórmula, plenamente legal e incluso imprescindible para que el Ejecutivo no quede atado de pies y manos ante una situación cambiante. La posibilidad de prorrogar los presupuestos y completarlos con modificaciones de crédito evita dramas como los que se producen en Estados Unidos cada vez que el Gobierno tiene que echar el cierre ante la rebelión de los congresistas y senadores que se niegan a financiarlo. Pero ahí está, precisamente, el punto débil del sistema español: en la falta de control y rendición de cuentas.

Para un Ejecutivo que se ha acostumbrado a legislar a golpe de decreto ley, las ampliaciones de crédito constituyen una vía ideal para saltarse el escrutinio parlamentario de sus decisiones de gasto. La propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha advertido de las consecuencias de lo que empieza a ser una costumbre en la política española: gobernar sin presupuestos. No hay que olvidar que, desde 2016, se han prorrogado en hasta cinco ocasiones.

C. Herrero (AIReF): "Se pierde transparencia y margen de control sobre el Gobierno"

La presidenta de la institución independiente, Cristina Herrero, ha sido muy clara al respecto: "La prórroga presupuestaria no supone una restricción significativa de la capacidad fiscal, pero se pierde transparencia y margen de control sobre la actuación del Gobierno al no conocer las intenciones expresas de la política fiscal para ese año". Al ir a la letra pequeña, se pueden apreciar algunos cambios significativos en el destino de esos 20.000 millones 'extra', exentos de fiscalización, con los que cuenta el Ejecutivo respecto a lo previsto en los PGE de 2023, y que llevan los créditos presupuestarios totales por encima de los 400.000 millones por primera vez en la historia a estas alturas del año.

La clave, en las operaciones financieras

Aunque las operaciones no financieras (casi 12.300 millones) superan claramente a las financieras (más de 8.300), estas últimas son las responsables de todo el aumento de las modificaciones de crédito respecto a las mismas alturas del año pasado, cuando eran prácticamente inexistentes. Durante este primer semestre, el Gobierno ha modificado por la puerta de atrás los presupuestos para prestar más de 1.700 millones al sector público y unos 4.650 fuera de él, además de dedicar más de 1.300 a aportaciones patrimoniales.

Entre las operaciones no financieras, las modificaciones de crédito para transferencias corrientes, es decir, el reparto de fondos, se llevan más de 7.500 millones, y cuadriplican con creces a las dedicadas a inversiones reales. En otras palabras: el Gobierno está usando este mecanismo para financiar a las diferentes ramas del Estado, principalmente las entidades locales (más de 5.100 millones) y las comunidades autónomas (unos 930), más que para transformar la Administración General (AGE). Los gastos corrientes (material, reparaciones...) se llevan casi 1.200 millones, y los financieros, más de 2.300, casi todos relacionados con la deuda pública. El mecanismo de recuperación y resiliencia, ligado a los fondos europeos, también obtiene más de 1.000 millones 'extra'.

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Por partidas específicas, destaca la mayor aportación en Defensa (más de 1.200 millones), en servicios sociales (cerca de 1.600), en acceso a la vivienda (unos 970), o los cerca de 750 que se van para las subvenciones al transporte. Estas últimas no estaba previsto que se extendiesen a lo largo de todo el año, mientras que las primeras se refieren a los compromisos que ha ido adquiriendo el Gobierno con sus aliados europeos o su electorado tras las elecciones del 23 de julio de 2023. La mejor noticia es que las infraestructuras protagonizan modificaciones por más de 2.100 millones, y la I+D+i, por casi 2.800, una muestra más de que la ausencia de presupuestos no tiene por qué frenar la modernización del país.

Al final, el Ejecutivo dispone ya de un 5,4% más de lo que marcaban los PGE de 2023, y todavía queda medio año para seguir aprobando modificaciones de crédito.