¿Qué explica las diferencias de crecimiento entre Madrid, Cataluña y Andalucía?

En nuestra entrada anterior documentamos un dato fundamental del crecimiento regional en España: de 1978 a 2019, la economía de Madrid se ha multiplicado en términos reales por 3,23, la de Cataluña por 2,64, la de Andalucía por 2,75 y la de España en su conjunto por 2,71. En ese artículo nos preguntábamos cómo encajaba este patrón de crecimiento con las esperanzas puestas en la descentralización creada por la Constitución de 1978. En esta entrada examinaremos algunas hipótesis que puedan explicar el desigual crecimiento de las diferentes comunidades autónomas. Todas estas hipótesis requieren de un estudio más profundo que el que podemos efectuar hoy, con lo cual, nuestra labor debe ser entendida más como el comienzo de una conversación que como una conclusión definitiva. Además, por motivos de espacio, aquí nos centraremos solo en las tres economías regionales más grandes: Madrid, Cataluña y Andalucía*.

Por resumir: Madrid ha sustituido a Cataluña como el motor económico de España. Mientras que en el año 1955 (cuando comienzan los datos de la serie histórica) la economía de Cataluña superaba en un 22,2% a la de Madrid, en 2019 se situaba en un 2,3% por debajo de la madrileña (no empleamos los últimos datos disponibles, de 2020, por el efecto de la pandemia, pero da igual: estos no modifican nada de nuestro análisis). Este cambio en la posición relativa se produce como consecuencia del fuerte crecimiento madrileño a partir de finales de los años ochenta. El tamaño relativo de las economías catalana y madrileña varía de forma mínima entre 1955 y 1978, precisamente cuando España era un país fuertemente centralizado. La posición de Madrid solo mejora cuando España abandona el centralismo. La descentralización ha sido buena para el centro.

Madrid siempre ha sufrido de lo que los economistas llamamos búsqueda de rentas: medrar por la sinecura pública

Este cambio radical de situación relativa es probable que se deba a la combinación de factores exógenos, independientes de políticas específicas de cada comunidad, y endógenos, ligados a las políticas económicas autonómicas. Entre los primeros, cabe destacar la mayor capacidad geográfica de Madrid para expandirse y el incremento de los beneficios de la aglomeración urbana, aquellos que se derivan de la alta concentración de capital humano en un lugar específico. Entre los factores endógenos sobresalen las diferencias entre la política económica seguida en Madrid, muy centrada en el crecimiento, y en Cataluña, que se caracteriza por una multiplicidad de objetivos. Aventuramos también que es probable que la descentralización haya resultado en la redistribución de los recursos humanos del sector privado al público en muchas comunidades autonómicas.

Trabajar para el sector público, en vez de para el privado, siempre ha sido una opción atractiva para muchos en España, pero en el pasado esta opción era particularmente atractiva para los madrileños y habitantes de regiones colindantes. La descentralización, y la consiguiente creación de las administraciones autonómicas, ha hecho que muchos, que antes optaban por carreras en el sector privado local, ahora opten por carreras en el sector público autonómico. Además, Madrid siempre ha sufrido de lo que los economistas llamamos búsqueda de rentas: medrar por la sinecura pública (desde la contratación de suministros a la administración pública al estanco o la farmacia). Ahora esta búsqueda de rentas también se produce en Barcelona, Sevilla, Valencia y otras muchas ciudades. Paradójicamente, este efecto mejora la posición de Madrid, que sufre relativamente menos de esta actividad tan nociva para el crecimiento. La descentralización ocurre para lo bueno y para lo malo.

Descentralización y crecimiento

Entrando en más detalle y para tener una perspectiva más aterrizada de este enorme cambio, empecemos notando que, en 1955, Cataluña era el corazón económico de España, aportando un 18,3% del valor añadido bruto nacional. Su economía era un 22,2% más grande que la de Madrid y un 26,1% más que la andaluza.

De 1955 a 1972, gracias a políticas económicas liberalizadoras y a un entorno internacional favorable, la economía española creció a una velocidad inusitada, multiplicándose por 2,74. En comparación, en los 41 años de 1978 a 2019, la economía española se multiplicó por 2,71; esto es, básicamente la misma cantidad, pero en casi un cuarto de siglo más. En dicho periodo de 1955 a 1972, no hay un cambio significativo entre Cataluña y Madrid. En 1972, la economía catalana era todavía un 21,6% superior a la de Madrid. En 17 años, la distancia entre ambas economías apenas cambió: un 0,6%. En comparación, la economía catalana era en 1972 un 46,4% superior a la andaluza, más de 20 puntos porcentuales más que en 1955. Andalucía perdió el tren del fuerte florecimiento económico de 1955 a 1972, creciendo muy por debajo de Madrid y Cataluña. La gran emigración andaluza durante esos años no fue más que el reflejo de esta situación.

Estos datos sirven de contrapeso de una de las hipótesis más populares para justificar el crecimiento de Madrid desde 1978: las "ventajas de la capitalidad". De ser ciertas estas teorías, ¿por qué no operó la capitalidad de Madrid de igual forma en el periodo comprendido entre 1955 y 1972? ¿Fue la política económica de la dictadura relativamente más favorable a Cataluña con respecto a Madrid que la política económica de la democracia? Dada la centralización política de la dictadura y la importancia que los diputados catalanes han tenido en la democracia (explícitamente con los votos de CiU y ERC apoyando gobiernos del PSOE y PP o implícitamente con el gran peso electoral del PSC en el total socialista), es razonable descartar que la política económica nacional haya girado, de media (en contraste con la política de un gobierno concreto), en contra de Cataluña con la llegada de la democracia. Existe una posibilidad alternativa: que las "ventajas de la capitalidad" hayan cambiado a lo largo del tiempo. Volveremos a ello en unos párrafos.

Opinión

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Jesús Fernández-Villaverde | Tano Santos

En 1973, el rápido crecimiento económico en España sufrió un golpe durísimo con la primera crisis del petróleo, dada nuestra enorme dependencia energética. El periodo comprendido entre 1973 y 1978 fue especialmente malo para Cataluña: su economía pasó de ser un 21,6% superior a la de Madrid, a serlo solo un 19,2%; esto se debió a que, frente a un crecimiento acumulado de Madrid de un 20,1%, Cataluña solo pudo crecer un 14,9%. La explicación más sencilla radica en el tremendo efecto que la crisis del petróleo tuvo sobre una economía como la catalana, mucho más subordinada a la industria que la madrileña. El crecimiento acumulado de Andalucía, que con un 17,7% por primera vez supera a Cataluña en nuestra serie, es la mejor muestra de esta explicación.

De 1978 a 1989, la situación relativa de Madrid, Cataluña y Andalucía no cambió demasiado: en 1989 la economía catalana era todavía un 16,5% superior a la de Madrid y un 44,7% a la de Andalucía. Un economista que resumiera la evolución de estas tres economías de 1955 a 1989 tendría poco que "explicar": la economía catalana redujo su liderazgo sobre Madrid de un 22% a un 16,5% en este periodo —una disminución fácilmente atribuible a la crisis industrial causada por los conflictos petrolíferos—, mientras que se había incrementado de un 26,1% a un 44,7% respecto a la andaluza como consecuencia de los malos años 60 para esta comunidad autónoma. Quizás esta sea la mayor duda que había sobre la mesa en 1989: por qué Andalucía no había convergido más rápido hacia la media de España, dada las muchas ventajas del clima, de la demografía y de un gobierno muy favorable a la región desde 1982. Y, volviendo al argumento anterior, no hay mucha evidencia de que las "ventajas de la capitalidad" tuviesen mucho efecto de 1955 a 1989.

Otra manera de describir este fenómeno es notar que, en 1989, la economía catalana representaba el 19,1% de la economía española (más incluso que el 18,3% de 1955), mientras que la madrileña suponía el 16,5% (no mucho más que el 14,9% de 1955).

El empate se rompe en 2017 y Madrid empieza de nuevo a crecer más: en 2019, la economía catalana se sitúa un 2,3% por debajo

El escenario cambia en 1989. Poco a poco, pero acelerándose a mediados de los años 90 del siglo pasado, la economía de Madrid crece mucho más rápido que la de Cataluña y Andalucía. Hay años en los que la diferencia en crecimiento es grande. Otros, en los que la diferencia es menos marcada. De cualquier forma, el diferencial de crecimiento se va acumulando de manera inexorable hasta que, en 2012, se produce el adelantamiento: por primera vez, la economía de Madrid es más grande que la de Cataluña. De 2012 a 2017, la diferencia de crecimiento se estabiliza, con la economía de Cataluña "empatada" en tamaño con la madrileña (por ejemplo, en 2016, la economía catalana es un 0,5% superior a la madrileña). El empate se rompe en 2017 y Madrid empieza de nuevo a crecer más: en 2019, la economía catalana se sitúa un 2,3% por debajo de la madrileña. Como enfatizábamos al principio de esta entrada: Cataluña ha sido sustituida por Madrid como el motor de la economía española. En comparación, las economías de Cataluña y Andalucía mantienen su posición relativa: la economía catalana es un 44,7% superior a la Andaluza en 1989 y un 43% en 2019; la misma distancia, por ejemplo, que en 1964. Andalucía era periferia en 1955 y sigue siendo periferia en 2019. ¿Qué cambia en Madrid en 1989?

¿Qué hay detrás de la mejora de Madrid?

Como explicábamos antes, hay dos tipos de factores detrás del cambio de la posición relativa de Madrid, Andalucía y Cataluña a partir de 1989: los exógenos y los endógenos.

Empecemos con los factores exógenos. Madrid se ha beneficiado mucho de un fenómeno que se ha dado en todas las economías avanzadas desde mediados de los años ochenta del siglo pasado. Por motivos que todavía no entendemos muy bien, los "retornos a la aglomeración urbana" se han incrementado de manera brutal. Las grandes ciudades son desde entonces relativamente mucho más productivas que las pequeñas y medianas ciudades y las zonas rurales. Esto se ve en Londres, Paris, Seúl, Nueva York o San Francisco. Quizás sea porque la economía moderna de servicios (financieros, tecnológicos, medios de comunicación) necesita de muchas más interacciones personales que la economía industrial del siglo XIX y principios del XX. Quizás sea por la necesidad de tener mercados de trabajo "amplios" para expertos con alto capital humano. O, sencillamente, porque los trabajadores con más capital humano suelen valorar los servicios de las grandes ciudades (restaurantes, cultura, ocio nocturno) mucho más que otros grupos de trabajadores. El hecho es que, aproximadamente alrededor de 1985, las grandes ciudades empiezan una bonanza de larga duración. Algunas de estas ciudades son capitales (Londres, Paris) y otras no (Nueva York, San Francisco). Esta observación sugiere que la gran ventaja de Madrid no era ser capital en 1989, era ser una gran ciudad.

Desde el punto de vista de espacio, no hay obstáculo alguno para que el área metropolitana de Madrid llegue a 10 o 12 millones de habitantes

Pero Barcelona es también un área metropolitana grande (obviamos la diferencia entre municipio y área metropolitana), ¿por qué entonces la mejora relativa de Madrid con respecto a Barcelona? (Andalucía, sin una gran metrópoli, se queda fuera de esta competición en el primer minuto del partido). La principal diferencia es geográfica. Madrid tiene mucho más terreno para crecer. Desde el punto de vista de espacio, no hay obstáculo alguno para que el área metropolitana de Madrid llegue a 10 o 12 millones de habitantes. Barcelona, en cambio, tiene en un lado el mar, que es ventaja en términos de comunicación y ocio, pero también en un serio límite geográfico, y en el otro la montaña.

El segundo conjunto de factores son los endógenos y tienen que ver con decisiones de política económica en las distintas comunidades. Los gobiernos de la Comunidad de Madrid han priorizado desde 1995 el crecimiento económico, con bajos impuestos, inversión en infraestructuras y facilidades a los negocios, aunque este crecimiento tuviese que venir a costa de más desigualdad, más segregación espacial o servicios públicos menos generosos que otras comunidades.

La política económica catalana es más contradictoria. Por ejemplo, el gobierno de Cataluña no solo no ha priorizado el crecimiento de Barcelona, sino que, a menudo, se ha esforzado en limitarlo. Josep Maria Martí Font, en un conciso libro titulado Barcelona-Madrid: Decadencia y Auge, argumenta que los gobiernos catalanes siempre han considerado una gran Barcelona "un problema político de grandes dimensiones para el poder político nacionalista porque rompía completamente su modelo territorial". De igual manera, explica que el modelo territorial se ha orientado explícitamente a limitar el crecimiento de Barcelona, como por ejemplo con la Ley 7/1987, de 4 de abril, por la que se establecen y regulan actuaciones públicas especiales en la "conurbación" de Barcelona y en las comarcas comprendidas dentro de su zona de influencia directa . Martí Font cita a Jordi Pujol, que nunca ocultó sus objetivos: "Las ciudades hanseáticas son ciudades poderosas, no son un país. Un país es mucho más que una ciudad por grande, poderosa y entrañable que sea". La paralización de la ampliación del Aeropuerto del Prat es el más reciente ejemplo de esta política de limitar el crecimiento de Barcelona por parte de los gobiernos catalanes.

Una segunda política autonómica con consecuencias en términos de crecimiento económico es la lingüística

Vaya por delante que es perfectamente legítimo defender como opción política que Cataluña tenga que estar equilibrada entre Barcelona y el resto de la región. Como economistas, nada tenemos que decir sobre distintos objetivos políticos. Pero hay que ser consciente, y honesto, en admitir que ese reequilibrio tiene costes de crecimiento económico, porque impide explotar por completo la alta productividad de las grandes áreas urbanas.

Una segunda política autonómica con consecuencias en términos de crecimiento económico es la lingüística. Reconocemos que no tenemos una buena medición de los efectos de esta y que, de un lado y del otro del debate, existen sentimientos muy profundos al respecto. Personalmente, no creemos que la política lingüística pueda tener un efecto negativo muy grande sobre el crecimiento económico, dada la prevalencia del castellano en Barcelona y la cercanía en inteligibilidad entre el catalán y otras lenguas romances (aunque la política lingüística tampoco tiene efectos positivos sobre el crecimiento económico; los argumentos empleados en Asturias, por ejemplo, para intentar oficializar el asturiano son absurdos).

Por último, en lo que se refiere a las políticas autonómicas, está el proceso soberanista en Cataluña que comienza en 2012. Aunque nadie duda de la enorme inestabilidad que este proceso ha acarreado tanto para España en su conjunto como para Cataluña en particular, no se observa en los datos de valor añadido mucho efecto total. De 2012 a 2019 Cataluña ha ganado terreno con respecto a Andalucía y la perdida con respecto a Madrid ha sido, de hecho, más lenta que en los ocho años anteriores (2004-2011). Quizás, sin este proceso, Cataluña no solo habría dejado de perder distancia con respecto a Madrid, sino que incluso podría haber recuperado parte de su anterior vitalidad. O quizás sea que los efectos del proceso se vean más claros en el medio plazo. Sea como fuere, desde la perspectiva de los datos hasta 2019, y más lejos del titular de cambio de sedes corporativas, no contemplamos grandes consecuencias en la economía catalana.

En una época de fuerte inversión en infraestructuras públicas era de esperar que Madrid se viera fuertemente favorecida

Hay también que valorar políticas nacionales que tienen efectos desiguales sobre el desarrollo de las distintas comunidades autónomas. Por ejemplo, Madrid se ha beneficiado de ser el centro de la red de comunicación nacional desde principios del siglo XVIII. En una época de fuerte inversión en infraestructuras públicas en España, como fue 1985-2005, era de esperar que Madrid se viera fuertemente favorecida por la misma. Aquí es donde, tal vez, las "ventajas de la capitalidad" puedan tener cierta capacidad explicativa. De 1955 a 1989 ser capital quizás no tenía el mismo valor que cuando España mejoró sus infraestructuras.

Somos escépticos con esta explicación. Primero, porque ciudades como Nueva York o San Francisco han crecido de manera también insólita con unas infraestructuras pobres y muy mal mantenidas (como puede comprobar cualquiera que viaje entre semana desde fuera de la isla a Manhattan). Segundo, porque cuando se agrega el efecto de todas las administraciones públicas se observa que Cataluña no ha sufrido en comparación con Madrid en términos de inversión pública. Un reputado grupo de investigadores del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie), dirigidos por Matilde Mas Ivars y Francisco Pérez García, ambos de la Universitat de València e Ivie, han publicado un trabajo fundamental para entender nuestra economía, sobre todo en sus aspectos regionales (véanse las Fichas Regionales al final del informe): "El stock de capital en España y sus comunidades autónomas. Ajuste de la inversión pública y reducción del déficit (1964-2017)". En 2016 (el año más reciente reportado), el capital neto en infraestructuras públicas en Cataluña era 50,6 millardos de euros, un 15,5% del total en España (el que esta infraestructura esté gestionada por una empresa concesionaria o no es irrelevante en este cómputo), mientras que en Madrid era de 35,1 millardos, un 10,8% del total nacional.

Aunque Madrid necesita menos infraestructura por su menor extensión territorial que Cataluña, no parece que Madrid este mucho mejor que Cataluña en este respecto y que por ello las "ventajas de la capitalidad" se hayan multiplicado desde 1989. De vez en cuando salen noticias entre malintencionadas y confusas en la prensa sobre la ejecución de inversiones públicas en Cataluña y Madrid (que nos tememos que algún comentarista sacará a colación), pero estas noticias suelen confundir muchas cosas (como no distinguir entre la inversión de la Administración Central del Estado y la de las administraciones públicas en su conjunto) y mezclan una ejecución en un periodo contable concreto (que depende de muchos factores, algunos meramente accidentales y relativos, por ejemplo, al calendario) con la evolución del capital público en el largo plazo.

Hay un factor que creemos clave pero complejo de cuantificar: la existencia del gobierno autonómico en sí mismo

Como prueba de que hay algo más allá de la inversión pública y que es el sector privado quien está detrás del empuje madrileño, el informe ya citado señala que "se observa una posición especialmente sólida y creciente de la Comunidad de Madrid a nivel nacional en la mayoría de activos estrechamente relacionados con la actividad productiva de las empresas". Y la mejora de la posición relativa de Madrid no tiene que ver con el incremento de activos residenciales (es decir, el "ladrillo"), que de hecho han perdido peso en esta comunidad, sino con el incremento de los activos de transporte, tecnologías de información y comunicación, así como otros activos inmateriales que generan un alto valor añadido.

Otro de los argumentos sobre las "ventajas de la capitalidad" es que, en una economía más centrada en los servicios y en los efectos de la regulación administrativa, "estar en Madrid" tiene más valor que nunca. Pero esto no explica más que el tener una oficina de lobby en Madrid, no trasladar el grueso de la empresa a la capital. Google tiene una oficina de lobby en Washington, pero su actividad central está en California.

Parte de lo que ha ocurrido en España desde 1978 es que este efecto está ahora distribuido entre las distintas capitales autonómicas

Por último, hay un factor que creemos clave pero complejo de cuantificar: la existencia del gobierno autonómico en sí mismo, independientemente de quién lo gestione. La presencia de un sector público autonómico "absorbe" buena parte del talento que, en otras circunstancias, se habría movido al sector privado. Cuando un estudiante brillante recién graduado se plantea cómo maximizar su renta y posición social, se suele fijar en los retornos privados de su decisión profesional, no en los retornos sociales. Si su vida es "mejor" en actividades que quizás no maximizan el PIB total, pero que le permiten capturar muchas rentas, es predecible que el estudiante se centre en estas salidas. Barcelona, por mucho tiempo, tuvo la paradójica situación en la que, al carecer de poder político, las personas de más talento se centraban en el sector privado. Es el mismo argumento, por ejemplo, de cómo muchas minorías en Europa y Estados Unidos como los judíos o armenios, que tenían cerrada (o muy difícil) la vida política en el siglo XIX y principios del siglo XX, se centraban en el mundo de los negocios y acumulaban grandes fortunas.

Madrid, al contrario, "sufría" que mucho de su talento local (o de las provincias cercanas) se dedicaba a la política y actividades vinculadas a ella en vez de a hacer dinero en la empresa privada. Al dotarse de un gobierno autonómico, Cataluña se empezó a parecer más "Madrid" y perder vitalidad económica. En España, trabajar para el sector público siempre ha sido una alternativa atractiva para muchos y para ello teníamos una capital, Madrid, muy sesgada hacia un sector público ineficiente y con poco dinamismo. Parte de lo que ha ocurrido en España desde 1978 es que este efecto está ahora distribuido entre las distintas capitales autonómicas.

Madrid ha priorizado el crecimiento y tiene espacio para ello. Barcelona ni ha priorizado el crecimiento ni tiene espacio

¿Cuáles de estas explicaciones han sido las más importantes? Como señalábamos al principio de nuestra entrada, contamos solo con indicios. Después de muchas reflexiones, nos inclinamos por destacar una combinación de los efectos de la geografía y de la política económica de los gobiernos autonómicos. Madrid ha priorizado el crecimiento y tiene espacio para ello. Barcelona ni ha priorizado el crecimiento ni tiene espacio. El papel de las "ventajas de la capitalidad", del gobierno nacional, de la política lingüística y del proceso soberanista nos parecen, dada la evidencia desde 1955, muy limitados. Finalmente, la absorción de talento por parte del gobierno autonómico tiene un impacto importante, pero que no podemos evaluarlo de manera más concreta.

Nuestras conclusiones se apartan de las opiniones más populares en España y, quizás con más datos e investigaciones detalladas, pueden ser refutadas o sencillamente matizadas. Pero tomándolas como hipótesis provisionales, nuestra próxima entrada explicará cómo el crecimiento económico de Madrid ha configurado, de manera fundamental, la economía política de la España contemporánea.

*En lo que sigue utilizamos las series largas de valor añadido bruto y empleo regional por sectores, 1955-2020, de la base de datos RegData FEDEA-BBVA, elaboradas por Ángel de la Fuente y Pep Ruiz.