A Franco no le gustaba el impuesto de patrimonio (y otros dramas fiscales)

España asiste estos días a una refriega política monumental en torno al impuesto de patrimonio. La historia le sonará a nuestros abuelos.

Que el fuerte del franquismo no fueron los impuestos no lo discutiría ni el más entregado seguidor de Francisco Franco Bahamonde. Y no hablamos retrospectivamente: para la Falange de los años 50, el sistema fiscal del franquismo era (en síntesis castiza) una mierda pinchada en un palo.

El economista Enrique Fuentes Quintana, pieza clave de la fiscalidad española en la segunda mitad del siglo XX, se licenció en 1948 con una tesis sobre Keynes. Catedrático de Economía y Hacienda desde mitad de los 50, Quintana publicó varios artículos de juventud contra el laxo sistema fiscal franquista. "Sin justicia distributiva no hay paz social", escribió en el diario ‘Arriba’, órgano de la Falange, en 1953; año en el que, según los economistas cercanos a Falange, la evasión fiscal en España era del 75%, como recuerda Miguel Martorell en este estudio. En el Primer Congreso Nacional de Falange, en octubre de 1953, se apostó por una gran reforma fiscal para "redistribuir la renta nacional" con "la disminución de los impuestos sobre el consumo y el aumento de aquellos que gravan la renta y la sucesión".

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Aunque varios economistas falangistas ocuparían puestos relevantes en los ministerios de Economía y Hacienda, las recomendaciones fiscales del movimiento tuvieron escaso éxito: en la reforma fiscal del 54, el impuesto sobre la renta siguió siendo un mero complemento marginal, y tampoco se activó una inspección de Hacienda digna de tal nombre, recuerda Martorell.

En 1955, Juan Velarde, economista y redactor jefe de Economía del ‘Arriba’, cargó sin cuartel contra el agujero fiscal franquista: "Abundan los que no han presentado declaración o han presentado declaraciones falseadas… Son malos españoles y malos católicos… que desde la altura de sus copiosos dividendos, sus suntuosos automóviles, sus escandalosas fiestas y sus excesivos veraneos… han quitado el pan al hambriento, la casa al emigrante que huye del paro en el campo, la salud al niño que precisa de aire puro y vida sana".

"Abundan los que no han presentado declaración o han presentado declaraciones falseadas. Son malos españoles y malos católicos"

Coincidiendo con una subida salarial impulsada por el ministro de Trabajo, el falangista José Antonio Girón de Velasco, Velarde profetizó en el 'Arriba' (1956) "la hora definitiva de la reforma tributaria" en España. Pero tuvo que esperar sentado. Lo que sí llegó fue la defenestración de Girón de Velasco, la llegada de los tecnócratas a los ministerios económicos y el plan de estabilización (1959) que enterró la autarquía y abrazó el turismo. ¿Y la reforma fiscal? Vuelva usted mañana. O los impuestos a rentas y patrimonios como línea roja del franquismo.

La presión fiscal —porcentaje sobre el PIB de los ingresos ordinarios (fiscales)— cayó al 8,9% en 1951, cifras "propias del siglo XIX", según un estudio de Francisco Comín. Para 1957, la cifra era del 9,6% del PIB, menor que durante la II República y a años luz de las cifras que se manejan ahora: el 40,5% (1992) o el 37,5% (2020).

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A finales de los 60, el régimen empezó a emitir vagas señales de apertura fiscal. Alberto Monreal, nuevo ministro de Hacienda, mandó a Fuentes Quintana a la dirección del Instituto de Estudios Fiscales (IEF). ¿El objetivo? Diseñar una reforma fiscal integral.

Para ir preparando el terreno político, Fuentes Quintana encargó, en 1971, una encuesta sobre el sistema tributario. Los resultados del sondeo fueron críticos: los españoles creían que pagaban pocos impuestos y consideraban el sistema tributario "injusto, poco flexible e ineficaz", según Rocío Sánchez Lissen, autora de ‘Los economistas de la escuela de Madrid’. España parecía estar madura para una reforma fiscal; el franquismo, no tanto.

La encuesta sirvió de base para un libro verde de la fiscalidad (1973) cuyo objeto era lograr una "mayor justicia distributiva". Fuentes Quintana buscaba aumentar la recaudación para impulsar los servicios públicos y el desarrollo económico.

Según el libro verde, España tenía un "estilo tributario Mediterráneo": mucho impuesto indirecto y poco impuesto a las rentas personales y a los beneficios empresariales. La reforma, en cuyos últimos retoques participaron Francisco Fernández Ordóñez (vía Ministerio de Hacienda) y el profesor José Luis Sampedro, tuvo su momento decisivo el 10 de junio de 1973, fecha para la historia de la economía española del siglo XX... y para la historia del vodevil político celtibérico.

"Durante el franquismo pagaban los impuestos aquellos que no podían evitarlo"

Ese día, Monreal y Fuentes Quintana fueron al Palacio del Pardo a presentar el proyecto de reforma fiscal a Francisco Franco. Se dice que el caudillo tuvo amables palabras para todos. Pues bien: al día siguiente, el ministro de Hacienda fue purgado. No iba a haber impuestos (reales) a la renta o al patrimonio en España mientras Franco viviera.

Pese al boicot de Franco, Fuentes Quintana, cuyo prestigio académico era enorme, siguió a lo suyo. En junio de 1975, en su discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, volvió a criticar la fiscalidad a la española: "No sorprende que el impuesto progresivo y personal se califique como 'inquisición intolerable' porque estamos acostumbrados a los 'impuestos de producto". "La regresividad del sistema tributario español impide que el impuesto desempeñe su función político-social a favor de una distribución justa de la carga fiscal y de una distribución más equitativa de la renta".

Rousseau dijo una vez que la paciencia es amarga, pero su fruto es dulce. El 20 de noviembre de 1975, murió Franco... y se activó la cuenta atrás para la reforma fiscal de Fuentes Quintana.

Ahora sí

En mayo de 1977, un mes antes de las primeras elecciones democráticas, Fuentes Quintana escribió un artículo en la revista 'Actualidad Económica' que empezaba así: "Sobre la reforma fiscal en España se ha dicho casi todo y no se ha hecho casi nada... No resulta tolerable agudizar aún más este desequilibrio escandaloso".

El 5 de julio, tras ganar la UCD de Adolfo Suárez las elecciones, Fuentes Quintana fue nombrado ministro de Economía y vicepresidente segundo del Gobierno. Tres días después, el nuevo ministro dio un discurso de 19 minutos en el 'prime time' de TVE. En síntesis: la cosa estaba mal (la crisis del petróleo aún coleaba), pero, si los españoles hacían un esfuerzo salarial y abrazaban la economía de mercado, el Gobierno haría una reforma fiscal más justa. Fuentes Quintana también pidió consenso político. Era el pistoletazo de salida a los Pactos de la Moncloa.

El 23 de julio, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Económico de Urgencia (PEU), cocinado por los ministerios de Economía y Hacienda (Fernández Ordóñez), y centrado en reducir el déficit vía moderación salarial y nuevos instrumentos fiscales: reforma de los impuestos de la renta y sucesiones y creación del (ahora denostado) impuesto de patrimonio. "La política fiscal del PEU se utilizó con fines estabilizadores", según Lissen. También se implementó el delito fiscal y se levantó el secreto bancario.

Tras siete meses en el cargo, y después de la aprobación de los Pactos de la Moncloa, Fuentes Quintana dimitió. Parte por una bronca ministerial sobre nacionalizar la red eléctrica de alta tensión, parte porque su perfil técnico se vio superado por el voltaje político de la Transición.

Fuentes Quitana se fue dejando un modelo tributario socialdemócrata, típico de los estados del bienestar europeos de posguerra, y llegado a España con varias décadas de retraso. La reforma del 77 se desarrolló durante los 80, trasvases autonómicos incluidos, y comenzó a ser revisada (por la nueva moda fiscal reaganiana y thatcherista) en los años 90. Llegado el PP al poder, volvió a caer la recaudación del impuesto sobre la renta, pero el PSOE también se apuntó a la fiesta de las rebajas: el impuesto de sociedades bajó por primera vez en democracia durante el zapaterismo.

Ahora, en plena carrera autonómica por reducir impuestos, al Gobierno le ha estallado otra guerra fiscal.

La entrevista

Hablamos con el catedrático, historiador y economista Francisco Comín, autor de 'Crisis económicas en España' y 'La crisis de la deuda soberana en España'.

PREGUNTA. Se tiende a pensar que durante el franquismo no se pagaban impuestos, o al menos no se pagaban como ahora. ¿Cómo eran los sistemas fiscales del franquismo?

"En la lista de los principales contribuyentes de 1968 solo había toreros, artistas y gente del mundo del espectáculo"

RESPUESTA. Desde la reforma (1957) del ministro Mariano Navarro Rubio, en el franquismo pagaron impuestos aquellos que no podían evitarlo, porque se les retenían sus ingresos en origen. Es decir, el impuesto directo más importante era el de los rendimientos del trabajo que, a finales del franquismo, suponía el 22,7% de todos los ingresos ordinarios del Estado. Aunque en la reforma del 64 se desarrolló el impuesto complementario sobre la renta, no aportaba más del 1% de la recaudación total del Estado.

Cuando, en 1968, Enrique Fuentes Quintana activó la reforma tributaria en el Instituto de Estudios Fiscales, pidió a la Dirección General de Tributos la lista con los principales contribuyentes. Para su sorpresa, en los primeros lugares de la lista solo había toreros, artistas y gente del espectáculo; apenas había, en los últimos lugares, empresarios, banqueros y nobles. La razón era que artistas y toreros cobraban de las empresas que organizaban los espectáculos públicos, cuyos ingresos dependían de las entradas vendidas y, por tanto, se les retenía el impuesto directamente. Aunque había un impuesto sobre los rendimientos del capital, prácticamente no aportaba nada, debido al secreto bancario: Hacienda no podía reclamar a los bancos información sobre los ahorros depositados en los mismos.

Por otro lado, la inspección tributaria dejaba mucho que desear, el fraude y la ocultación eran generalizados. La inspección y los castigos eran discriminados, eso sí. Durante la autarquía, cuando el estraperlo era frecuente, se cazaba y castigaba a los pequeños estraperlistas, permitiendo el fraude de los grandes, que pagaban buenos sobornos.

La dictadura, en definitiva, retrasó la modernización del sistema fiscal español por motivos políticos. La reforma fiscal de Fuentes Quintana y su equipo fue asumida por el ministro de Hacienda, Alberto Monreal, pero, cuando el ministro iba a presentarla al Consejo de Ministros, el famoso motorista del Pardo le comunicó su cese. Aunque otro ministro de Hacienda, Rafael Cabello de Alba, intentó retomar el plan, Fuentes Quintana prefirió hacerse a un lado, porque comprendió que solo un régimen democrático podía aceptar aquel sistema fiscal.

P. En 1977, se realizó una reforma integral de la fiscalidad en España. Vista en perspectiva, ¿cuáles fueron sus logros?

"Hacienda no podía reclamar a los bancos información sobre los rendimientos de los ahorros depositados en los mismos"

R. En la historia contemporánea de España solo ha habido dos grandes reformas tributarias: la de 1845, cuando el ministro Alejandro Mon, aconsejado por el hacendista Ramón de Santillán, estableció el sistema tributario liberal, y la de 1977. Por lo tanto, la reforma de 1977 fue importantísima, no solo porque estableció el sistema tributario moderno vigente en la UE, a la que la democracia española se quería integrar, sino también porque nos sacó del atraso fiscal español, agudizado por la dictadura de Franco. Hoy en día se critican aquellas reformas fiscales y de todo tipo de la Transición, porque podían haber sido mejores. Fueron las posibles, y lo esencial es que la Transición nos sacó de una dictadura.

En 1977, se introdujeron los principios tributarios modernos: progresividad de la imposición directa (del impuesto sobre la renta al impuesto de sociedades) y neutralidad en la fiscalidad indirecta. Se abolió el caos tributario. Se dejó atrás, en definitiva, las antiguallas decimonónicas del franquismo.

Otro logro fundamental fue el perfeccionamiento de la gestión fiscal: consiguió reducir ostensiblemente el fraude (generalizado durante el franquismo). Sin embargo, no logró suprimirlo del todo porque es imposible y por la permisividad de los gobiernos de la UCD y el PSOE, quizá con la excepción de Josep Borrell, que dio un empujón a la lucha contra el fraude.

Hubo transformaciones estructurales básicas como la abolición del secreto bancario. Que Hacienda pudiera reclamar a los bancos información sobre sus clientes supuso un cambio cualitativo fundamental en la lucha contra el fraude.

Los nuevos impuestos y la reducción del fraude fiscal hicieron que el sistema del 77 fuera más equitativo; de hecho, se convirtió en progresivo: altamente progresivo en la legislación y menos progresivo en la realidad, porque el fraude siempre es superior en las rentas altas (tienen asesores fiscales y movilidad internacional), de manera que se fue imponiendo el peso del impuesto sobre la renta del trabajo en el IRPF, por la sencilla razón de que se retenía en origen.

P. ¿Qué defectos tuvo la reforma del 77?

R. Entre los defectos, además de la mencionada persistencia del fraude, destacaron los elevados tipos nominales de gravamen y la complejidad tarifaria del impuesto sobre la renta, que no solo alentaba la evasión fiscal, sino que impedía la eficiencia del sistema: la gestión era cara y complicada, no solo para los organismos recaudadores, sino para los contribuyentes, que tuvieron que utilizar asesores fiscales (a un coste a veces elevado para el contribuyente modesto).

Además, para compensar los altos tipos marginales nominales del impuesto sobre la renta, exigidos en los Pactos de la Moncloa por partidos de izquierda y sindicatos, los reformadores introdujeron numerosas bonificaciones, exenciones, compensaciones y desgravaciones que reducían drásticamente la base tributaria. Fue un factor de desigualdad entre los contribuyentes; los privilegios fiscales vía exenciones siempre acaban produciendo más fraude fiscal.

Otros defectos fueron el dudoso tratamiento de la doble tributación de dividendos, la fuerte tributación empresarial, por el alto peso de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, y los excesivos incentivos fiscales a los empresarios, que distorsionaban las decisiones económicas y la equidad del tributo.

P. Estos días ha estallado una batalla autonómica por suprimir el impuesto de patrimonio. El Gobierno ha respondido con el anuncio de un impuesto a las grandes fortunas. Dentro de la historia de la fiscalidad en España, ¿en qué momento estaríamos ahora?

"El problema de este país es que las leyes y normas que más duran son precisamente las que se aprueban como transitorias"

R. Desde el punto de vista institucional es imposible encontrar en la historia de España un momento similar al de ahora: es la primera vez que tenemos una democracia consolidada, la primera vez que tenemos una presión fiscal homologable a los países de nuestro nivel de desarrollo y la primera vez que tenemos un Estado de las autonomías, con una norma (la ley de financiación de las comunidades autónomas) que concede “cierta autonomía fiscal tutelada por el Estado” a las autonomías, con impuestos propios y con impuestos cedidos por el Estado, como el de patrimonio. También es la primera vez que el tema tributario se exhibe de una manera tan explícita en una campaña electoral permanente que lleva años y que seguirá.

Impuesto sobre las grandes fortunas no se había propuesto nunca en este país. El gran avance de la reforma fiscal de la democracia fue, precisamente, que las grandes fortunas empezaron a tributar; es decir, a pagar impuestos bajo control de una inspección seria y de forma progresiva. Los reformadores de 1977 sabían que, para que las reformas tributarias arraigaran, necesitaban “un impuesto transitorio sobre el patrimonio” que sirviera de control de las bases tributarias del impuesto de la renta. El impuesto extraordinario del patrimonio tenía unos tipos muy bajos, porque su función no era recaudatoria, ni punitiva contra los ricos, sino sencillamente de control de sus ingresos para que no defraudaran el impuesto fundamental directo que era el IRPF.

"El gran avance de la reforma fiscal de la democracia fue, precisamente, hacer que las grandes fortunas empezaran a tributar"

El problema de este país es que las leyes y normas que más duran son precisamente las que se aprueban como transitorias. Baste mencionar el decreto sobre los alquileres máximos aprobado por el reformista Eduardo Dato en 1921, que duró hasta que fue suprimido por Miguel Boyer en 1986.

Del mismo modo, el impuesto transitorio sobre el patrimonio, aprobado en 1977 para controlar el impuesto de la renta, sigue vigente en la actualidad —tras una suspensión temporal del mismo—, pero cedido por el Estado a unas comunidades autónomas que pueden bonificarlo hasta el 100%, como Madrid desde hace años y Andalucía desde hace días. Para contrarrestar electoralmente esta decisión, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha propuesto duplicar el impuesto sobre el patrimonio en un impuesto de solidaridad para los ricos que tengan un patrimonio superior a los tres millones de euros. Esto refuerza la perpetuación del impuesto sobre el patrimonio.

P. ¿Es una situación sin precedentes?

R. Lo que sí tiene precedentes es el impuesto sobre beneficios bélicos extraordinarios, como el aprobado este año a los beneficios extraordinarios de la banca y de las compañías energéticas. Durante la Primera Guerra Mundial, el Gobierno de Santiago Alba intentó aprobar un impuesto similar, pero, en plena configuración de los partidos regionalistas, Francisco Cambó, con el apoyo de los industriales vascos y catalanes, tumbó aquel impuesto extraordinario de guerra.

En 1939, hubo otro intento de Andrés Amado, ministro de Hacienda del general Franco, con carácter retroactivo desde el 18 de julio de 1936. El siguiente titular de Hacienda, José Larraz —gran economista que dimitió al comprobar la insensatez de la política económica de Franco—, lo suprimió el 31 de diciembre de 1940. Un año después, el siguiente ministro, Joaquín Benjumea, lo restauró para paliar las perturbaciones económicas de la Segunda Guerra Mundial. El propio Benjumea lo suprimió dos años después; probablemente, ante la presión de los empresarios del régimen.

Por lo tanto, y volviendo a la pregunta, es la primera vez que hay en España un impuesto sobre beneficios extraordinarios y un impuesto sobre la riqueza adicional al impuesto sobre el patrimonio; como riqueza y patrimonio son la misma cosa, probablemente haya una doble imposición.