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El funcionariado español (y nuestro sistema de oposiciones) vistos desde Harvard
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El funcionariado español (y nuestro sistema de oposiciones) vistos desde Harvard

Por la Harvard Kennedy School han pasado presidentes y primeros ministros de todo el mundo. Charlamos con el presidente de los exalumnos españoles sobre los problemas de nuestra política y nuestra función pública

Foto: Borja Santos, director ejecutivo en IE School of Public and Global Affairs. (I. B.)
Borja Santos, director ejecutivo en IE School of Public and Global Affairs. (I. B.)
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Borja Santos es director ejecutivo del IE School of Global and Public Affairs y presidente de la red de antiguos alumnos de la Kennedy School, la escuela de gobierno de Harvard en la que se han formado buena parte de las élites dirigentes de Estados Unidos, incluidos muchos congresistas y altos funcionarios. Es, también, un instrumento de influencia internacional. Por sus aulas han pasado presidentes y primeros ministros de todo el planeta. Personas que han gobernado México (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Felipe Calderón), Canadá (Pierre Elliot Trudeau), Colombia (José Manuel Santos), Hong Kong (Donald Tsang), Ecuador, Bolivia, Mongolia, Buthan, Liberia, Somalia, Micronesia, Zimbabwe, Tanzania, Moldavia... De Leopoldo López a Ban Ki-Moon, el listado de antiguos alumnos ilustres es inacabable. Sentado en uno de los patios de cemento de las cuatro torres de la Castellana, Santos ofrece una visión crítica, aunque constructiva, sobre la Administración pública española.

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PREGUNTA. ¿Qué es la Harvard Kennedy School y qué queréis hacer con esta red española que presides?

RESPUESTA. Harvard es la universidad más antigua de Estados Unidos y es reconocida como una de las tres mejores del mundo. En 1936 fundaron la última de sus facultades, una escuela de gobierno que posteriormente se renombró en homenaje a Kennedy. La idea inicial era formar a los potenciales tomadores de decisiones que luego iban a dirigir el país desde Washington, desde gobiernos federales o desde los estados. Se trataba de formar cuadros para la toma de decisiones sobre regulación, política, etcétera.

P. ¿Hay muchos estudiantes españoles?

R. Estudian entre tres y cinco españoles al año. No son muchos. Pero con el tiempo se ha acumulado una comunidad de unas 100 personas que cursamos programas de posgrado y otros 150 que han estudiado programas de ejecutivos de dos semanas, de dos meses, etcétera. La asociación de antiguos alumnos se fundó inicialmente para tener una conexión entre nosotros, entre personas a las que nos gusta estar enteradas de los grandes retos globales, con una implantación en el entorno internacional. Ahora queremos darle proyección y, desde hace tres años, con la actual junta directiva, buscamos también ir más allá y tener un impacto positivo en las Políticas Públicas en España o en los modelos de liderazgo que tenemos.

P. La formación de cuadros dirigentes en Estados Unidos ha sido tradicionalmente un tema muy polémico, especialmente en América Latina o Asia. Hay experiencias muy positivas y otras que no lo han sido tanto. En México, por ejemplo, dos gobiernos recientes formados por personas educadas en este entorno han tenido resultados catastróficos. Ocurrió con Felipe Calderón y después con Enrique Peña Nieto. A menudo, injertar en otro país la mentalidad estadounidense puede ser un desastre. ¿Se puede trasplantar a España el modelo aprendido en la Kennedy?

R. Yo te diría que hay dos caras en la misma moneda. Hay una cara donde Estados Unidos, como muchos otros países, despliega una estrategia de influencia global, da becas y atrae a estudiantes. Ha pasado mucho en el ámbito latinoamericano. Es evidente que se busca una influencia en la manera de ver las cosas en asuntos como la economía, las relaciones con Estados Unidos, etcétera. Esto produce aportaciones positivas y también negativas. Pero hay otra manera de verlo. Piensa que en EEUU hay determinadas universidades, como Harvard, que ya son globales. Esa es al menos mi experiencia. Yo estudié casos de ciudades estadounidenses, pero también del resto del mundo... Sobre cómo se han urbanizado, sobre cómo han reducido sus emisiones de carbono... En estas universidades hay profesores y estudiantes de más de 150 países. Así que de ahí tú te llevas una influencia global, no solo estadounidense.

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Foto: I. B.

P. ¿Pero hay algún denominador común que condicione que el enfoque a la hora de afrontar políticas públicas sea diferente al que se tiene sin pasar por ahí?

R. Sí. Hay una cuestión en la que se pone mucho foco: las políticas basadas en evidencias. Se trata en no diseñar tus políticas públicas en función de ideologías ya preestablecidas, sino en evidencias, en un análisis serio de los problemas, considerando todas las variables. Se trata de objetivizar las causas de un problema y ver cómo ha funcionado en diferentes países. Y se trata de encontrar la mejor solución. Allí, cuando estás en clase, nadie te impone un prisma. No te imponen una visión de mercado o una visión estatal, por ejemplo. Tú analizas un problema y tienes que solucionarlo utilizando las mejores herramientas al alcance, los mejores incentivos, pero sin apriorismos. Lo importante es ese enfoque en el que, aunque todos partimos de nuestros propios sesgos ideológicos, de lo que se trata es de observar el mundo basándonos en las evidencias.

P. ¿Y cómo se traslada eso a España?

R. Es un reto porque España, según varios estudios, está entre los países de la Unión Europea donde más ha crecido la polarización afectiva. ¿Qué significa esto? Que es el país donde hay más aversión al que piensa diferente, es el país donde se escuchan menos las opiniones contrarias. Y esto lo que provoca es que atendamos a los debates sobre políticas públicas sin la capacidad para discernir si algo es positivo o negativo, independientemente de quién lo diga. Esta actitud nos aleja de un debate público sobre las causas del problema y sobre las diferentes alternativas. En este sentido nos falta mucho camino por recorrer. Para mejorar esto y escuchar distintas voces, otra de las cosas que queremos hacer en la asociación, a través de debates y de conversaciones que abrimos al público, es atraer a gente e ideas de fuera.

P. ¿Por ejemplo?

R. Durante el covid, por ejemplo, organizamos una charla con expertos chinos para que nos contaran su experiencia y las políticas públicas que ellos habían aplicado. Lo organizamos sin un sesgo de entrada. Ahí estaría la clave y nuestro reto: llevar la evidencia al debate público y al debate entre partidos. Es verdad que estos enfoques a veces son más aburridos, que es menos 'sexy' y menos mediático porque no hay declaraciones fuera de lugar, no hay certezas ideológicas. Pero creo que es lo que tendríamos que hacer.

"España, según varios estudios, está entre los países de la Unión Europea donde más ha crecido la polarización afectiva"

P. Es curioso esto que comentas porque, de un tiempo a esta parte, se percibe que todo lo que viene de las universidades de élite estadounidenses obedece a un corpus progresista. Hay sondeos recientes que indican que cada vez hay menos profesores y menos alumnos que se salgan de la ortodoxia progresista y, particularmente, de las élites del Partido Demócrata. Los profesores conservadores son ya una pequeña minoría. ¿Es real esta percepción?

R. En la Harvard Kennedy School sin duda es así. Históricamente, ha sido una facultad muy demócrata. De profesores y estudiantes con una marcada tendencia de voto demócrata.

P. Bueno, lo lleva en el propio nombre, ¿no?

R. Sí, efectivamente. Ahora hay un esfuerzo por atraer a profesores, profesores adjuntos e incluso estudiantes que otorguen diversidad. En Estados Unidos, el movimiento 'woke' es muy fuerte en la universidad, pero también hay un movimiento que subraya que escuelas como la Kennedy School se quedaron sin respuestas cuando Donald Trump ganó las elecciones. Habían estado haciendo cientos de análisis y no se esperaban algo así. La conclusión, ya lo sabes, es que les faltaba contacto con muchas de las causas que hicieron que Trump ganara las elecciones: causas legítimas, problemas de gran parte de la población estadounidense que no se habían visibilizado. A partir de entonces, ha habido un esfuerzo importante por rectificar. Estuve hace dos semanas allí y una de las preguntas de los estudiantes al decano fue precisamente esa. Se cuestionó qué están haciendo para dar más diversidad ideológica a la facultad y para que la gente conozca más los ideales republicanos, para que se entienda mejor por qué se vota al Partido Republicano.

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Foto: I. B.

P. Es un debate que ha prendido dentro de los campus, entonces.

R. Sin duda. Es un debate muy fuerte y a la vez es complicado porque la facultad tiene una identidad propia. Pero es un tema candente que lleva ya seis o siete años en marcha. Lo están intentando, aunque cuesta mucho. Ocurre sobre todo en las costas, claro, que son muy demócratas. Solo en Boston hay más de 30 universidades y desde allí cuesta trabajo ver más allá de lo que pasa en Nueva York, en Los Ángeles, en las costas más urbanas y más europeas.

P. ¿Cómo se ve la política española y la función pública desde esta óptica de la que me hablas?

R. Vuelvo a la idea de las políticas basadas en evidencias. Eso no ocurre tanto como nos gustaría en España, aunque hay ejemplos muy interesantes que se están realizando como el proceso desarrollado para la Estrategia Nacional de largo plazo España 2050. Y hay un segundo punto que no es solo un problema de España, sino un problema global, y que tiene que ver con el tipo de oposición al Gobierno que se está haciendo. En vez de ser una oposición de alternativas, es una oposición de erosión de la confianza en el Gobierno y en las instituciones. Y aquí no quiero personalizar, pero gran parte del problema de la polarización hacia los extremos parte de este discurso en el que ya no se debate sobre datos, no se debate sobre las causas de los problemas, no se debate sobre alternativas políticas... Lo que acaba provocando es una erosión continua de la legitimidad, de la credibilidad de las fuentes, de la credibilidad de los expertos.

P. ¿Por ejemplo?

R. Sucede con el cambio climático. No es que haya una parte de la población que no quiera creer en el cambio climático o no quiera creer en la ciencia, o no sea capaz de entenderla. Es que se ha generado un clima de desconfianza generalizado. El debate no enfoca las diferentes alternativas, sino que se centra en erosionar la confianza. Eso es un gran problema para la democracia y para nuestro modelo actual. Por eso, también en la asociación, hemos creado un Premio de Liderazgo Público, donde reconocemos a personas que movilizan a la sociedad de manera positiva y generan confianza a través de sus valores y actuaciones.

"En vez de ser una oposición de alternativas, es una oposición de erosión de la confianza en el Gobierno y en las instituciones"

P. ¿Algo más?

R. Hay otro problema de fondo que es el funcionamiento de los partidos políticos, por su rigidez, por su incapacidad para hacer reformas. Les cuesta promocionar a las personas mejor preparadas para liderar las políticas públicas en vez de a las personas más leales a la estructura del partido. Por otro lado, la Administración pública no se ha reformado en las últimas décadas, especialmente en la alta dirección pública, que es donde se diseñan las políticas. Es un sistema muy rígido, excesivamente controlado por temas de transparencia y por los potenciales casos de corrupción. Y cuesta encontrar sistemas más ágiles, más tecnocráticos, que promocionen que gente muy experta en un tema pase un tiempo la Administración pública y que se absorba el talento de quienes vienen de fuera: del extranjero, del sector privado, etcétera. Lo que nos queda es un sistema oxidado, falto de ideas y falto de habilidades.

P. Ha habido mucho ruido con la gestión de los fondos europeos. Se ha dicho que la estructura pública española no está preparada para gestionarlos. Se están produciendo todo tipo de problemas y el diagnóstico es desolador.

R. En el pasado reciente, el nivel de ejecución de los fondos tradicionales del Marco Financiero Plurianual de la Unión Europea no llegó al 50-70%, lo cual generaba dudas para la futura implementación del PRTR. La publicación del Real Decreto 36/2020 con medidas urgentes para la modernización de la Administración pública, la aprobación de 11 proyectos estratégicos, el esfuerzo de muchos trabajadores públicos o las herramientas generadas para el seguimiento, han generado ciertas esperanzas y tiene su mérito. Pero es evidente que la Administración no está diseñada para este tipo de retos.

La Administración pública no se ha reformado en las últimas décadas, especialmente en la alta dirección pública

P. ¿Pero cuál es el problema?

R. Tenemos un modelo organizativo más enfocado en departamentos (ministeriales, consejerías o áreas) que en misiones o proyectos transversales y multidisciplinares, cuyo objetivo debe ser transformar el modelo productivo para una sociedad española del siglo XXI. Se necesitan mejores tecnologías y capacidades para un seguimiento de datos más ágil, eficiente y más transparente, aunque esto dependa también de una voluntad política. También se necesitan más recursos humanos con las competencias necesarias para esta gestión y un modelo de gobernanza que permita una adecuada coordinación en los órganos de decisión entre el Gobierno central, el autonómico y el local. Se podría aprovechar la oportunidad de avanzar en la articulación de un marco adecuado de colaboración público-privado, donde, junto a las empresas, los ciudadanos y las organizaciones sociales, se trabaje por conseguir objetivos específicos compartidos. En otros países de la OCDE existen departamentos específicos (PPP Units) donde se promueven las capacidades y el desarrollo de este tipo de instrumentos público-privados.

Foto: De izda. a dcha.: Elisabet, Javier y Laura, opositores españoles en la UE. (Cedidas)

P. Otro de los grandes temas es la selección del personal público y su posterior gestión. ¿Se ha quedado obsoleta la función pública y el sistema de oposiciones?

R. La selección de los empleos públicos está anclada en un modelo diseñado para un contexto que teníamos en el pasado. El sistema actual de oposiciones tiene como principal virtud evitar la discrecionalidad, pero por otra parte es demasiado uniforme y prioriza la capacidad de memorizar. Sin embargo, no se valoran las competencias necesarias para cada ámbito funcional. Y tampoco se garantiza la representatividad social. El sistema actual de oposición es a menudo muy costoso, sobre todo en posiciones más elevadas y competitivas, y traslada el coste económico, de tiempo o de oportunidad, a la persona candidata y a sus familias. Esto discrimina el acceso a quien no puede permitírselo.

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Foto: I. B.

P. ¿Cómo podemos adaptar las pruebas de acceso y atraer a personas con estas habilidades sin perder la neutralidad, sin caer en dedazos y enchufismos?

R. Las pruebas deberían ser más variadas y al mismo tiempo más sencillas, buscando las capacidades adecuadas para cada puesto. Algo similar a lo que sucede en modelos como el de acceso de la Unión Europea (EPSO) y, parcialmente, en algunas áreas especializadas de la Administración (sanitaria, universitaria…). Por ejemplo, se podrían implementar y combinar, según el caso, pruebas de capacidad cognitiva (razonamiento verbal y numérico), pruebas de competencia profesional por especialidad, pruebas de competencias generales (comunicación, análisis y resolución de problemas, etc.) o pruebas conductuales (trabajo en equipo, implicación o autodesarrollo). Además, sería positivo adecuar el curso selectivo posterior a la fase de oposición a las competencias de los puestos de trabajo, haciéndolo más dinámico e innovador y donde el uso de las nuevas tecnologías debería también ser un requisito indispensable.

P. Nuestro cuerpo de funcionarios está elegido en gran parte según criterios establecidos hace 40 años, con perfiles necesarios para la Administración pública de hace 40 años. Países que han hecho estas contrataciones y selecciones más tarde, como Estonia, parecen más capacitados para cosas como la tramitación digital, etcétera.

R. El relevo intergeneracional de empleo público estatal necesita planificación, por ejemplo, desarrollando un nuevo catálogo de perfiles profesionales a suprimir o a incorporar, debido, por ejemplo, a las nuevas competencias digitales o de gestión de información necesarias. Además, teniendo en cuenta los distintos tipos de competencias necesarias, sería positivo una nueva ley de dirección pública, donde se consoliden convocatorias públicas temporales para directivos profesionales de las administraciones públicas, diferenciando la función política de la función directiva profesional gestora, y donde los méritos y las capacidades primen para el desempeño de este tipo de puestos. Esto añadiría talento y adecuación a ciertos perfiles, y los actualizaría a las competencias profesionales requeridas, atrayendo talento necesario para abordar los retos del futuro.

placeholder El profesor de Harvard, Sharad Goel, en su visita a la escuela en Madrid, donde explicó cómo usar algoritmos en políticas públicas. (Cedida)
El profesor de Harvard, Sharad Goel, en su visita a la escuela en Madrid, donde explicó cómo usar algoritmos en políticas públicas. (Cedida)

P. Has citado el sistema de oposiciones de la UE, que es totalmente distinto al nuestro. ¿Podría ser un modelo?

R. Ellos hacen un examen donde se ven tus capacidades verbales y de análisis. Te puedes preparar para las pruebas, pero no hay que pasarse años memorizando. Hay un par de pruebas de habilidades blandas donde se evalúan cosas como la capacidad para gestionar un 'e-mail', la capacidad de comunicar... Y, finalmente, hay una entrevista. Luego, dependiendo de tu bagaje y tu experiencia anterior, se reparten las plazas. ¿Es ese modelo el acertado? Podría serlo, pero habría que probarlo primero. Una de las grandes resistencias es el miedo al error u otros factores como el impacto que podrían tener los cambios en un gran número de personas ya preparándose, pero podríamos emular a pequeña escala el modelo europeo para ver si funciona.

"Te puedes preparar para las pruebas, pero no hay que pasarse años memorizando"

P. ¿Y después escalarlo una vez testado y perfeccionado?

R. Eso es. Un proceso de prueba que acabe con una evaluación para ver si el personal que has contratado con este nuevo método está trabajando mejor o peor, si está más preparado o menos preparado, si tiene más o menos incentivos para la gestión eficaz de lo público. Hay muchas variables que podríamos cambiar para hacer esas pruebas. Sin embargo, la Administración del Estado tiene un miedo terrible al error. ¿Quién se atreve a hacer un nuevo modelo y a equivocarse? Probar sistemas de oposición distintos es un riesgo al que nadie quiere enfrentarse. Pero resulta que la única manera de saber si algo funciona es experimentando y analizando los resultados.

P. En otros países se aprovecha el autogobierno regional o local para testar políticas públicas distintas, a veces incluso opuestas, y quedarse con las mejores. En España, tenemos las autonomías, que debería ser un ecosistema ideal para estas cosas, pero no sé si se está haciendo.

R. No sé si lo estamos haciendo, no. En inglés, lo que llaman el 'randomized control trial' (ensayo controlado aleatorio), el test 'gold standard' (estándar de excelencia), que se trata precisamente de eso: de hacer una serie de pilotos de políticas públicas en muestras muy pequeñitas, que podrían ser provincias o comunidades autónomas, donde experimentan con diferentes incentivos y diferentes variables, para luego evaluarlo. Esta metodología te da bastante seguridad para ver el impacto que ha podido tener una política. Lo cierto es que son experimentos un poco caros y por eso generalmente a las administraciones públicas no les interesa hacerlos, por miedo a que les acusen de derrochar dinero.

P. ¿Solo por eso?

R. Sucede que el sistema no es muy flexible por muchos motivos. En España, se han impulsado recientemente algunos proyectos piloto en políticas sociales, aunque se podría extender más. Los bancos de desarrollo lo hacen muchísimo y, cuando algo funciona, se aplica a gran escala. A nosotros en España nos falta esa determinación. Quizá por motivos culturales, por motivos presupuestarios, por miedo al error... Poca gente quiere gastarse sumas importantes de dinero en un sistema de evaluación por muy bueno que sea, obviando que a lo mejor esa inversión luego nos ahorra cientos de miles de euros en políticas de pensiones, o de seguridad social, o de lo que sea. Para poder hacer proyectos piloto necesitas también estructura y conocimiento y personal cualificado. Recientemente se ha aprobado un nuevo proyecto de Ley para la Evaluación de Políticas Públicas en la Administración General del Estado. Veamos cómo se materializa, ya que es muy importante.

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Foto: I. B.

P. Imagino que el ciclo electoral también es importante.

R. Claro, eso también es fundamental.

P. En cuatro años solo te da tiempo a arrancar un experimento y en esa primera fase es más fácil cosechar descontento y desconfianza que resultados.

R. Exacto. Y los réditos, si los hay, empiezan a madurar años después, cuando ya no estás en el poder. En el caso de la función pública, no solamente el modelo de admisión está anticuado, sino también el sistema interno, de incentivos, de promoción, de ida y vuelta... Te pongo un ejemplo. El ministerio y otras organizaciones han ofrecido becas para trabajadores de ministerios españoles. Para algunos trabajadores públicos han tenido gran impacto y ahora son directores generales en algunos ministerios, pero en algunas ocasiones han quedado vacantes. ¿Nadie quería pasar un tiempo en una de las tres mejores universidades del mundo? ¿Por qué? Pues porque el funcionario no gana nada pasando unos meses en Harvard. Para empezar, no van a tener ninguna promoción a la vuelta. No estoy diciendo que irte a estudiar fuera tenga que suponer un ascenso asegurado, pero al menos debería valorarse. Yéndote puedes perder tu puesto y no sabes dónde te van a colocar al volver. La conclusión es que no merece la pena marcharse a aprender, mover a una familia, afrontar un riesgo económico si después de todo eso no ganas nada, no sirve para nada. Conozco un caso en el que su jefe de Recursos Humanos le negó el acceso a una una beca por atreverse a hacer eso sin consultar.

"En el caso de la función pública, no solamente el modelo de admisión está anticuado, sino también el sistema interno, de incentivos, de promoción"

P. ¿Eso de verdad está sucediendo?

R. Sí, ha sucedido. En lugar de verlo como una oportunidad para romper silos, para abrir camino, para aprender y modernizarse, se ve como una amenaza y como una falta de respeto a la jerarquía y al sistema establecido. A veces por cuestiones de celo y egos, a veces por cuestiones más estructurales. Esa mentalidad está arraigada en España y es un problema enorme. El mensaje que se envía es terrible: no intentes cambiar nada, no intentes innovar en nada, adáptate a lo que ya hay y no te metas en líos. A menudo, al que intenta cambiar las cosas o innovar se le percibe como a un pillo que quiere salirse del sistema.

P. ¿Han sufrido mucho las escuelas de élite con la pandemia y la enseñanza 'online'? ¿Se valora tanto la experiencia cuando no hay contacto humano? ¿Está en peligro el modelo de negocio?

R. Durante la pandemia no había mucha alternativa a la enseñanza 'online', pero luego el sistema ha evolucionado hacia un sistema híbrido en el que se entiende que hay muchas circunstancias personales que a lo mejor no te permiten ir a clase, pero sí te puedes conectar 'online'. Todas las aulas tienen ya micrófono, Zoom y siempre existe la posibilidad de conectarte 'online'. Eso no quita que se pida asistencia presencial en muchas universidades y que la participación en clase se considere como una parte importante de la nota. Una cosa no quita la otra. Se han añadido unas pedagogías como las clases asíncronas, que antes no existían. Pero sigue existiendo la obligación de venir a clase porque, como tú dices, el 'networking', la sensación de presencialidad, el contacto con el asesor de empresas...

Borja Santos es director ejecutivo del IE School of Global and Public Affairs y presidente de la red de antiguos alumnos de la Kennedy School, la escuela de gobierno de Harvard en la que se han formado buena parte de las élites dirigentes de Estados Unidos, incluidos muchos congresistas y altos funcionarios. Es, también, un instrumento de influencia internacional. Por sus aulas han pasado presidentes y primeros ministros de todo el planeta. Personas que han gobernado México (Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari y Felipe Calderón), Canadá (Pierre Elliot Trudeau), Colombia (José Manuel Santos), Hong Kong (Donald Tsang), Ecuador, Bolivia, Mongolia, Buthan, Liberia, Somalia, Micronesia, Zimbabwe, Tanzania, Moldavia... De Leopoldo López a Ban Ki-Moon, el listado de antiguos alumnos ilustres es inacabable. Sentado en uno de los patios de cemento de las cuatro torres de la Castellana, Santos ofrece una visión crítica, aunque constructiva, sobre la Administración pública española.

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