La deuda autonómica avanza con fuerza y se vuelve a hablar de condonación

Antoni Zabalza, uno de los mayores expertos del país en financiación autonómica, planteó recientemente en un artículo académico una cuestión algo más que polémica: la posibilidad de condonar parcialmente la deuda autonómica. No es el único. La última comisión de expertos para la reforma de la financiación autonómica ya advirtió de que la existencia de expectativas de rescate por parte del Estado, junto a la existencia de autonomía para el endeudamiento, podría provocar un recurso excesivo al endeudamiento y acabar trasladando el problema financiero a la Administración central, que se vería en la tesitura de tener que transferir más recursos a las regiones más endeudadas, actuar de comprador de sus bonos o, en última instancia, “condonar la deuda acumulada”.

Los argumentos de unos y otros son bien simples. El actual sistema es “estructuralmente deficitario” si se quieren atender los servicios públicos que tienen la obligación legal de satisfacer las regiones. Es más, asegura Zabalza, el desequilibrio crónico —que se manifiesta en una deuda creciente— no se soluciona con una medida de política económica puntual, sino que tiene su origen en la inconsistencia existente “entre el mecanismo de actualización del modelo de financiación autonómica y la capacidad de los gobiernos regionales de satisfacer la demanda de los servicios que tiene encomendados con independencia de cuál sea la situación del ciclo económico”.

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Es decir, el modelo no da más de sí, de ahí que Zabalza plantee una solución excepcional, como es la condonación de una parte de la deuda. El “riesgo moral”, reconoce el exsecretario de Estado de Hacienda y exjefe de gabinete de Felipe González, existe, pero para ahuyentarlo recuerda que no tiene su origen en que los gobiernos autonómicos sean unos manirrotos, ni siquiera en la contumacia de ciclos económicos adversos, dos crisis intensas en apenas una docena de años, “sino en el mismo diseño del sistema de financiación”.

Un mar de deudas

Los datos parecen darle la razón. En 2003 —un año después de que se cerraran las transferencias de sanidad y educación a todas las comunidades autónomas— la deuda pública regional representaba el 6,1% del PIB, pero hoy (tercer trimestre de 2021) es ya del 26,6%, cuatro veces más. O expresado en euros contantes y sonantes: se ha pasado de una deuda equivalente a 49.028 millones de euros a 312.183 millones en apenas 18 años. O lo que es lo mismo, cada año se ha generado un déficit equivalente a 14.620 millones que se ha financiado, como no puede ser de otra manera, con endeudamiento. Durante ese periodo, por el contrario, la deuda de la Administración central, sin Seguridad Social, ha crecido dos veces y media, mientras que la generada por las corporaciones locales se sitúa hoy, incluso, por debajo de la de 2003. Un 1,9% del PIB frente al 2,9%.

No es extraño, por eso, que Zabalza sugiera que la deuda es impagable. Y, de hecho, recuerda que entre 2012 y 2017 el Gobierno central —en tiempos de Cristóbal Montoro— se vio obligado a prestar a las comunidades autónomas recursos equivalentes al 35,4% de sus ingresos totales. Esto quiere decir, ni más ni menos, que uno de cada tres euros que gastaron las regiones durante esos años fue un préstamo del Estado.

La carga financiera implícita, como es obvio, solo ha ido en aumento, y aunque ahora se ha aligerado por el desplome de los tipos de interés, hay razones para pensar que tenderá a subir al ritmo que marque el endurecimiento de la política monetaria por parte del BCE, y que comenzará ya en 2022.

La situación es tan delicada, de hecho, que sin la asistencia financiera de la Administración central, que es quien sale a los mercados en nombre de las regiones, se hubiera producido un rosario de impagos, con las consecuencias que tendría para la credibilidad del Reino de España. Es evidente, sin embargo, que la condonación parcial de la deuda tampoco saldría gratis a efectos de credibilidad en los mercados del Reino de España, pero sería mejor que los fallidos.

La Comunidad Valenciana es quien más adeuda, casi la mitad de su PIB (un 47,7%), seguida de Castilla-La Mancha (37,6%) y Cataluña (37,2%). Incluso Madrid, que es la comunidad autónoma con menor nivel de deuda (15,1%), ha visto que sus obligaciones con los acreedores se han multiplicado por dos veces y media desde 2003. Tampoco puede extrañar, por eso, que entre los especialistas en financiación autonómica se hable ya abiertamente de un problema estructural que va mucho más allá de la simple renovación de un modelo caducado, por cierto, desde hace más de siete años, y al que se le han roto las costuras.

El actual Gobierno, por el momento, lo que ha puesto sobre la mesa es apenas un nuevo método de cálculo de la población ajustada. Es decir, una nueva fórmula de reparto de los recursos utilizando criterios más complejos y sofisticados, pero sin atacar el fondo del problema. Y que no es otro, como ha sostenido en numerosos documentos Ángel de la Fuente, director de Fedea, que la ausencia de corresponsabilidad fiscal.

Mecanismos de nivelación

O lo que es igual, el desajuste recurrente —incluso en años de bonanza— entre ingresos y gastos, y que solo se solucionaría si el grueso del gasto de las regiones se financia con impuestos autonómicos “claramente perceptibles como tales por los ciudadanos, sin renunciar a mecanismos potentes de nivelación”. Es decir, sin depender exclusivamente de los recursos del Estado, siempre insuficientes, que es lo que explica los continuos déficits, por cierto, ya detectados por la comisión de expertos reunida por el exministro Montoro en 2017, que llegó a la conclusión de que “se han puesto de relieve las limitaciones del sistema de financiación a la hora de proporcionar los ingresos necesarios para hacer frente a los gastos en competencias de las CCAA”.

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Y lo que no es menos relevante: fruto de esa insuficiencia, al margen de lealtades políticas, se produce una permanente confrontación entre los gobiernos autonómicos contra el Gobierno central del turno. Los conservadores, cuando gobierna el PSOE, y viceversa, cuando en Moncloa reside un dirigente del PP.

En definitiva, una batalla campal —todos contra todos— que históricamente se ha calmado con nuevos recursos —en el último, 10.000 millones de euros— y con el diseño de una especie de financiación autonómica a la carta que ha fragmentado el modelo y lo hace cada vez más complejo y menos transparente. O como sostiene De la Fuente, se han hecho “trajes a medida” en lugar de diseñar reglas generales sensatas. O dicho de otro modo, se ha optado en los últimos modelos por transferir de forma periódica, en función de la coyuntura, un volumen global de recursos, pero sin cambios en el reparto de las figuras tributarias.

Como se suele decir, será por unos o por los otros, pero lo cierto es que la casa está sin barrer. En particular, en aquellas comunidades que se encuentran infra financiadas por habitante —los casos de la Comunidad Valenciana y Murcia son los más evidentes— y que ven cómo la falta de respuesta a sus demandas hace que las deudas no paren de crecer.

Recursos necesarios

Se puede argumentar que se aprieten el cinturón, pero eso sería lo mismo que incumplir la Constitución al no poder atender los servicios públicos esenciales de manera razonable y con la calidad suficiente, como obligan las leyes. La propia Lofca (Ley Orgánica de Financiación de la Comunidades Autónomas) sitúa en su frontispicio que las regiones tienen derecho a acogerse al principio de suficiencia. Es decir, a dotarse de los recursos necesarios para cubrir los servicios que obligan las leyes. Sobre todo, en medio de una pandemia.

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El problema, sin embargo, es cómo calcular el coste de los servicios públicos de forma objetiva y sin adrenalina ideológica. Y es por eso por lo que algunos trabajos publicados en Rifde (Red de Investigadores en Financiación Autonómica y Descentralización Financiera) se plantean ya abiertamente una condonación de la deuda de forma selectiva. Primando a quienes han sufrido peor financiación durante años, pero también saliendo en auxilio de las que “han mostrado un comportamiento fiscal más estricto”, como asegura el profesor Diego Martínez López, de la Universidad Pablo de Olavide.

Lo paradójico, sin embargo, como estimó un trabajo del profesor Santiago Lago Peñas, de la Universidad de Vigo, es que no se trata de un problema de competencias fiscales. España, de hecho, se encuentra entre los cinco países del mundo, tras Canadá, Suiza, EEUU y Australia, con mayor descentralización, sobre todo desde el lado del gasto, otra cosa es desde la vertiente de los ingresos.

Su propuesta, coincidente con la del profesor Jorge Martínez-Vázquez, de la Universidad del estado de Georgia (EEUU), es pasar de un modelo de impuestos cedidos a otro más propio de los países federales más avanzados. Creando, para ello, un espacio fiscal más amplio para las regiones. Esto es, con una legislación nacional de los impuestos descentralizados que unifique las bases pero que otorgue una mayor discreción sobre los tipos. Ahí está el núcleo del problema. Mientras llega la solución, sin embargo, tendrán que seguir apelando a la deuda y su posible condonación.