El acuerdo de pensiones cambia el modelo de financiación por la puerta de atrás

Hay un par de datos que reflejan con nitidez la situación financiera de la Seguridad Social. Al comenzar el siglo, y fruto del coste que tuvo para el sistema público de protección social las reconversiones industriales, la Seguridad Social tenía una deuda contraída con el Estado equivalente a 17.169 millones de euros. El año pasado, sin embargo, los préstamos totales alcanzaron los 85.353 millones. Es decir, se ha multiplicado por cinco en apenas dos décadas. Y eso que por medio estuvo el Fondo de Reserva, engordado en los tiempos de bonanza, que llegó a contar con unos 70.000 millones de euros.

Aquellas cifras, sin embargo, son engañosas, toda vez que reflejan pagos que ha realizado la Seguridad Social en los últimos años que no le corresponden (los llamados gastos impropios). Pero también sería una ilusión presupuestaria pensar que esa deuda —fruto de los cuantiosos déficits generados en los últimos años— nada tiene que ver con las insuficiencias estructurales de ingresos de la propia Seguridad Social. Algunos estudios, como el publicado recientemente por el economista Ignacio Conde-Ruiz, han estimado que los gastos impropios del sistema alcanzan, “en el mejor de los casos”, los 4.702 millones de euros, la cuarta parte del déficit del sistema.

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En esta misma línea, un trabajo publicado en Funcas por el economista Eduardo Bandrés asegura que “es discutible calificar como impropios todos los conceptos que el Gobierno considera como tales, como sucede por ejemplo con la prestación contributiva por nacimiento y cuidado de hijos o con los gastos de funcionamiento que, en pura lógica de aseguramiento, deberían soportar los asegurados/beneficiarios del sistema y no el conjunto de los ciudadanos”. La federación de jubilados de UGT llegó a estimar los gastos impropios en unos 9.000 millones.

Muy al contrario, el Gobierno esgrime unos gastos impropios (tarifas planas, políticas de empleo o costes de funcionamiento del sistema en funcionarios) equivalente a más de 22.800 millones en 2023.

Las cotizaciones sociales no alcanzan para financiar las prestaciones contributivas

En todo caso, hay consenso en que buena parte del desequilibrio hay que asociarlo al hecho de que las cotizaciones sociales no alcanzan para financiar las prestaciones contributivas. Las no contributivas, ya se sabe, se pagan con impuestos porque forman parte del perímetro asistencial de los poderes públicos, por ejemplo los complementos de mínimos, y eso es lo que se va a seguir haciendo. La principal novedad del acuerdo de pensiones es, por lo tanto, que ahora el Estado, ya sin recovecos contables como prestarle dinero que nunca va a recuperar, pero que aparece en las cuentas de la Seguridad Social, va a financiar directamente el déficit.

Para los pensionistas, esto puede parecer intrascendente, ya que es indiferente quién le pague las prestaciones: el Estado, vía impuestos, o la Seguridad Social, vía cotizaciones. Pero para nada es irrelevante en términos de modelo de prestaciones sociales. Es, por el contrario, un cambio de modelo en toda regla. O, por lo menos, un nuevo camino desde que en 1903 se creó el Instituto de Reformas Sociales.

Sistema de reparto

Hasta ahora se había asumido que el modelo elegido era el puesto en marcha en época del canciller Bismarck, hace casi un siglo y medio, que supone cobrar una pensión en función de lo cotizado por el trabajador, lo que dio vida al llamado sistema de reparto (los trabajadores en activo financian las pensiones de quienes se jubilan).

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Frente a este sistema, algunos países anglosajones pusieron en marcha a partir de 1945 el llamado modelo Beveridge, que se basa en que todos los beneficiarios tienen una pensión pública similar, complementada con sistemas privados, como en el Reino Unido. Es decir, un sistema de carácter asistencial que tiene más que ver con la beneficencia —se puso en marcha en pleno desarrollo del estado de bienestar— que con un sistema contributivo, que es el que existe hoy en la mayoría de los países europeos.

Esto es importante porque fía una parte de la financiación de la Seguridad Social a las aportaciones que haga el Estado a través de los impuestos, lo que introduce un criterio político que antes, cuando estaba claro que las pensiones había que financiarlas con cotizaciones sociales, no existía. Por el contrario, se entendía que la cuantía de las pensiones dependía de las cotizaciones, la llamada 'contributividad' del sistema. Ahora, lo que se dice es que “el Estado garantiza el equilibrio financiero del sistema (...) durante el tiempo estrictamente necesario” cuando los ingresos “puedan no ser suficientes”.

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El hecho de que los impuestos cubran las insuficiencias, como se ha dicho, no es baladí. Entre otras cosas, porque saca la financiación de la Seguridad Social —o, al menos, la margina— del ámbito del trabajo, que es lo que se pretendía con el primer pacto de Toledo, que incluyó entre sus recomendaciones principales la separación de las fuentes de financiación. Ahora, formalmente, existe esa separación, pero, si el Gobierno afirma —lo dijo este lunes el secretario de Estado de la Seguridad Social, Israel Arroyo— que da lo mismo en qué parte de la contabilidad pública esté el déficit, es la prueba del nueve de que el sistema va a girar hacia un modelo de beneficencia. Desde luego, hasta que se 'destopen' las cotizaciones máximas, y que hoy limitan la 'contributividad' del sistema (obviamente destopando también las prestaciones). O, al menos, hasta que se haga un cálculo actuarial sobre cuál es el volumen real de gastos impropios.

Es evidente que razones de economía política pueden explicar la naturaleza del pacto. Y eso es, precisamente, lo más significativo del acuerdo. Se ha optado por no atacar los problemas de fondo, que tienen que ver con la financiación y la sostenibilidad a largo plazo, pese a que en el documento se admite la presión del 'baby boom' de forma inminente. En su lugar, se ha querido cerrar acuerdos que resuelven los problemas más urgentes: el tratamiento de las jubilaciones anticipadas, la revalorización de las pensiones de acuerdo con el IPC medio de cada año y la derogación del llamado factor de sostenibilidad y su sustitución por un incierto mecanismo de equidad intergeneracional del que nada se sabe, y que, en cualquier caso, no entrará en vigor hasta 2027. Es decir, patada hacia adelante durante seis años.