Subvenciones, fiscalización... Cómo esquivó Moncloa el dictamen del Consejo de Estado

La ejecución de los fondos europeos es el mayor reto que tiene la política española de cara a los próximos años. A la magnitud de la cuantía y las exigencias europeas, se unen las obligaciones burocráticas de supervisión y control de los fondos públicos. Los 'cuellos de botella' que Moncloa detectó y decidió corregir con el Real Decreto-ley 36/2020, popularmente conocido como ‘el de los fondos europeos’. Durante su tramitación en el Congreso, la oposición exigió la publicación del dictamen del Consejo de Estado, pero el Gobierno se negó tajantemente. El documento fue publicado finalmente el lunes y lo que revela explica la voluntad de Moncloa de mantenerlo oculto.

El informe revela hasta dónde estaba dispuesto a llegar el Gobierno en la reducción de controles y qué decidió corregir por riesgo de que fuera tumbado por los tribunales. Y también los puntos en que el Gobierno ignoró las recomendaciones. El Consejo de Estado puso en duda la legalidad del texto en varias ocasiones, pero fue especialmente severo en dos casos. Ambos fueron corregidos en las pocas horas que fueron desde la publicación del dictamen hasta que el Consejo de Ministros aprobó el texto definitivo.

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El primero es la fiscalización previa de las políticas de gasto, que según la Ley General Presupuestaria obliga a todos los fondos públicos. El informe del Consejo de Estado revela que los planes iniciales del Gobierno pasaban por levantar la fiscalización en las partidas de gasto de los fondos europeos. Como señala el dictamen, en el real decreto original el Ejecutivo “excluye de fiscalización previa” a los “expedientes que se financien con cargo a los fondos de los Planes Next Generation UE”. Alarmado por esta decisión, el Consejo de Estado advirtió al Gobierno de que se trata de una “observación de carácter esencial”, ya que la eliminación de la fiscalización previa con carácter general genera graves problemas legales.

[Consulte aquí el texto del dictamen del Consejo de Estado]

El Gobierno corrigió esta duda legal recuperando la fiscalización previa, pero solo “en régimen de requisitos básicos”, y mantuvo que “no procederá la aplicación del régimen general de fiscalización en ningún caso”. De esta forma, el Gobierno encuentra una vía para minimizar la fiscalización previa sin eliminarla, sorteando así una de las principales recomendaciones del Consejo de Estado. El régimen de requisitos básicos reduce drásticamente la cantidad de información que la autoridad competente tiene que remitir a los interventores. Esto agiliza la tramitación, reduciendo las obligaciones burocráticas, pero recorta drásticamente el control 'ex-ante' del gasto público aumentando el riesgo de un correcto uso de los fondos. En palabras del Consejo: "No puede olvidarse que estas modulaciones se proyectan sobre ámbitos sensibles y especialmente necesitados de mecanismos de control, como pueden ser los de la contratación administrativa, las subvenciones y los convenios".

"No puede olvidarse que estas modulaciones se proyectan sobre ámbitos sensibles y necesitados de mecanismos de control"

La segunda gran crítica del Consejo de Estado se centra en la obligación de los informes preceptivos, que el Gobierno también pretendió levantar. El texto original permitía la aprobación de procedimientos relacionados con la ejecución de los fondos europeos sin contar con los informes preceptivos. La única exigencia que establecía el Gobierno era dejar “debida constancia de esta circunstancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo”. El Consejo de Estado alertó al Gobierno del grave riesgo legal en que incurría el real decreto con esa redacción, ya que no puede aprobarse ningún texto normativo sin contar con todos los informes obligatorios.

La solución que dio el Gobierno a este inconveniente fue autorizar que se realicen todos los trámites sin los informes preceptivos y que la obligatoriedad de adjuntarlos se limite al momento final previo a la aprobación definitiva. De esta forma, consigue agilizar todos los trámites y, al mismo tiempo, cumple con esta advertencia del Consejo de Estado; pero, a cambio, reduce significativamente la supervisión de los procedimientos si los informes necesarios no están disponibles durante la tramitación y no se adjuntan hasta el final.

Las dudas con las subvenciones

En el apartado de la concesión de subvenciones a empresas, el Gobierno ha optado por ignorar las recomendaciones. El Consejo de Estado ya advierte de que en las subvenciones hay un control muy laxo del dinero público, aunque lo hace con tono amable: "Los informes emitidos por el Tribunal de Cuentas continúan poniendo de manifiesto la existencia de deficiencias e incumplimientos reiterados en el otorgamiento de subvenciones y en su control posterior".

A esta supervisión ya leve del dinero público, el Gobierno le añade un paso más y determina que las subvenciones que se financien con cargo a los fondos europeos no tendrán que contar con la autorización del Consejo de Ministros, que sí necesitan el resto de subvenciones. Tampoco será necesaria la autorización del Ministerio de Hacienda para la concesión de préstamos a un tipo de interés inferior al de la deuda del Tesoro. Esto permite a una Administración o un ministerio ejecutar subvenciones con un control muy limitado por parte del Gobierno.

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El Consejo de Estado recuerda al Gobierno que el Tribunal de Cuentas reclama el control efectivo de las subvenciones, tanto 'a posteriori' como 'a priori', esto es, antes de que se realice ese gasto. Sin embargo, el Gobierno reduce el control previo del Consejo de Ministros y autoriza que se puedan otorgar subvenciones incluso sin el informe previo del Ministerio de Hacienda en los casos en que se “acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública”. En este último caso, la legislación permite la concesión directa de las subvenciones, esto es, ‘a dedo’, de ahí que el Consejo señale que “cobran todo el sentido los mecanismos de control adicional”. Si una Administración acredita razones de interés público, puede conceder una subvención directamente a una empresa sin contar siquiera con el visto bueno del Ministerio de Hacienda, un extremo sobre el que el Consejo vierte sus dudas y que no está corregido en el texto aprobado.

El Consejo de Estado critica que el Gobierno presentó una memoria de impacto normativo escueta y vacía de contenido

Además, el Consejo de Estado señala en numerosas ocasiones que la reducción de los plazos de tramitación puede afectar a la correcta supervisión de los fondos antes de que se ejecute ese gasto. Los funcionarios encargados de la supervisión 'ex-ante' tendrán que acelerar la expedición de los informes, lo que supone asumir un riesgo sobre la correcta planificación. Sin embargo, aquí entra en juego la decisión discrecional del Gobierno de acelerar los plazos, aunque esto suponga que la intervención competente tenga menos tiempo para revisar toda la documentación.

El Consejo de Estado critica con dureza a lo largo de todo el informe la ausencia de una “motivación suficiente y razonada” sobre algunas de las decisiones. Aquí un ejemplo: “No puede emitirse una opinión favorable sobre las excepciones que el proyecto contiene respecto a los diferentes regímenes en materia de autorización previa, a la exigencia de informes preceptivos o incluso al ejercicio de la función interventora”. No solo eso, el Consejo también denuncia que el Gobierno presentó una “escueta memoria del análisis de impacto normativo de carácter abreviado, cuyo contenido no ofrece información relevante alguna a los efectos de este dictamen”. En otras palabras, la opacidad del Gobierno con este informe complicó la tarea del Consejo para publicar sus conclusiones.

Lo que no dice el Consejo

Además de las consideraciones legales, existen otras dudas sobre el real decreto-ley en las que el Consejo de Estado no puede entrar, pero que son muy relevantes de cara a una correcta ejecución de los fondos públicos. Se trata de la búsqueda de las fórmulas más eficientes para el dinero público. Actualmente el Gobierno tiene la capacidad discrecional para ejecutar estas ayudas, ya que solo cuenta con la supervisión de Bruselas. De ahí que la selección de proyectos recaiga sobre Moncloa y, en algunos casos, sobre las comunidades autónomas.

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“Aunque exista un control legal sobre el gasto público, no hay una justificación de que se vayan a aplicar los fondos de la forma más eficaz”, lamenta Elvira Rodríguez, vicesecretaria general del Partido Popular. En su opinión, además de cumplir la ley con el gasto público, hay que seleccionar los mejores proyectos para maximizar su eficacia. Pero en la realidad, las decisiones serán adoptadas de forma discrecional por Moncloa sin que exista una supervisión independiente.

Tan importante es evitar la corrupción como conseguir la mayor eficiencia en el gasto público. Pero, “en vez de eso, el Gobierno pretende elaborar y ejecutar de forma totalmente politizada el plan”, denuncia Luis Garicano, jefe de la delegación de Ciudadanos en el Parlamento Europeo. “Los controles en la contratación pública retrasan la ejecución de los fondos europeos, eso es cierto, pero quitar controles requiere a cambio incluir a expertos o a una agencia independiente para elaborar el plan y evaluar los proyectos que presenten las empresas”, explica Garicano, y sin esta fiscalización de los planes políticos, “no hay nada que impida que los fondos se asignen a dedo”.