Poco optimismo y muchas diferencias en la gran cumbre de la recuperación

El acuerdo fácil es una 'rara avis' en Europa. Lo normal es que la negociación cueste noches largas sin dormir, un buen número de reuniones bilaterales y bastantes propuestas antes de poder llegar a un punto común. Eso pasa con prácticamente todos los asuntos de la agenda europea, pero hay una cosa que, cuando forma parte de la discusión, lo complica todo: el dinero. Y ese será el protagonista de la gran cumbre europea, que se celebra este viernes y sábado, con la que los líderes buscan reactivar la economía europea tras el 'shock' provocado por el covid-19.

Al encuentro se llega con una mezcla de sensaciones: pesimismo porque nadie espera un acuerdo fácil este fin de semana y se empieza a vislumbrar una segunda cumbre con la que se logre desbloquear el pacto; optimismo porque sí que hay confianza en atarlo a finales de julio y porque, dentro de la dificultad de la situación y de las diferencias persistentes, existe un alto nivel de consenso en un buen número de aspectos clave sobre los que se construyen las propuestas. Pero el sentimiento mayoritario es de pesimismo. “El acuerdo no está garantizado, al contrario”, explica una alta fuente europea.

Pedro Sánchez, presidente del Gobierno, ha podido constatar lo complicadas que van a ser las próximas horas durante una gira europea que en los últimos días le ha llevado a dos de los grandes frugales: Países Bajos y Suecia. Hay buenas palabras, hay buenas intenciones, pero enormes discrepancias que será difícil resolver en esta cita.

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La última vez que los líderes se reunieron de forma física fue a finales de febrero, en las madrugadas previas a que el virus barriera las calles de un grupo de pueblos de Lombardía. Desde entonces, cuando fueron incapaces de llegar a un acuerdo respecto al Marco Financiero Plurianual (MFP) que debe estructurar los presupuestos de los próximos siete años, no han vuelto a verse cara a cara a pesar de que debieron comenzar a discutir los contornos de una herramienta sin precedentes en la historia de Europa: un fondo de recuperación con el que se financiaría una reconstrucción económica tras el 'shock' provocado por el coronavirus a través de una masiva emisión conjunta de deuda.

Aunque la idea encontró una resistencia inicial, los jefes de Estado y de Gobierno se sentarán a la mesa este viernes con una realidad, económica y social, muy distinta a la que existía en febrero, lo que ha abierto el camino a propuestas inéditas. Todo se aceleró cuando a mediados de mayo y después de semanas de intensos diálogos, propuestas académicas, papeles informales e ideas compartidas, Francia y Alemania presentaron una propuesta para emitir deuda conjunta a nivel europeo por valor de medio billón de euros con que se dirigirían directamente a través de transferencias (y no créditos) fondos a los países más afectados.

Berlín cruzó muchas líneas rojas y cambió el marco del debate asumiendo un riesgo político alto. Después llegó la propuesta de la Comisión, que a los 500.000 millones propuestos por Alemania sumó la idea de 250.000 millones más en forma de créditos. "Lo bueno a fecha de hoy es que todo el mundo entiende que es necesario", asegura una fuente diplomática.

El menú de este fin de semana es completo y complejo. Los líderes tienen que sacar del congelador la conflictiva discusión sobre el MFP que quedó parada en febrero a causa del virus, y a ella hay que añadir ahora el fondo. La propuesta que hay sobre la mesa es la que presentó la semana pasada Charles Michel, presidente del Consejo Europeo: propuso un MFP reducido respecto a las propuestas de febrero, situado en los 1,074 billones de euros para el periodo 2021-2027, y un fondo de 750.000 millones estructurado tal y como propuso la Comisión Europea, con medio billón canalizados como transferencias y 250.000 millones en forma de créditos.

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Divisiones profundas

La buena noticia para los países sureños y los favorables a este fondo, es que ya no hay demasiado debate ni resistencia respecto a la idoneidad de una emisión de deuda conjunta para financiar la recuperación, lo que, en términos de integración europea, es un paso hacia delante muy importante. Pero si bien hay progresos importantes desde el punto de vista conceptual, cuando se baja a lo material hay grandes desacuerdos.

Aunque hay divisiones en distintos grupos, fundamentalmente hay dos bloques identificables: los llamados ‘frugales’, un grupo compuesto por Países Bajos, Suecia, Austria, y Dinamarca, que exigen duras condiciones y un fondo más pequeño; un segundo grupo que bascula en sus posiciones y en el que se encuentra, entre otros, Finlandia; y después un grupo de países que están a favor de la propuesta original de la Comisión Europea, entre los que se encuentran España, Italia, Francia, Portugal o Alemania.

Hay desacuerdos en varios ejes: primero en el tamaño total del fondo y reparto entre transferencias y créditos; y segundo en la gobernanza, estrechamente ligada a la condicionalidad. Los ‘frugales’ creen que el tamaño del fondo debería ser inferior, y estructurado únicamente en forma de créditos. Su posición está dirigida a mejorar su mano negociadora: saben que van a tener que ceder y que habrá fondos en forma de transferencias, pero quieren poner caro el acuerdo aquí para obtener concesiones en el segundo bloque de diferencias.

Porque incluso si los ‘frugales’ obtienen concesiones y el fondo se ve reducido respecto al tamaño actual de 750.000 millones, algo en lo que el resto podrían llegar a ceder recortando por los 250.000 millones de crédito y manteniendo el medio billón en transferencias, los “halcones” están más interesados en endurecer las condiciones y en reforzar el control de los Estados miembros sobre el fondo.

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Y eso se puede hacer a través de la gobernanza. Una propuesta alemana, que busca construir algo de consenso y que ha sido adoptada por Michel como la base de la negociación, propone que cuando los Estados miembros envíen sus planes nacionales de reformas con los que reciben fondos para la reconstrucción, los encargados de supervisar y aprobar dichos planes sea el Consejo, y no la Comisión como era en la propuesta original, a través de una mayoría cualificada: es decir, el 55% de los Estados miembros que representen el 65% de la población de la Unión. Eso significa que los frugales por sí solos no sumarían suficientes votos como para bloquear estos planes o frenarlos para exigir reformas más duras, y necesitarían el apoyo de Alemania.

Por eso Países Bajos insiste en que quiere que los planes deban estar aprobados por unanimidad. Según fuentes diplomáticas La Haya está sola en esa exigencia. Varias fuentes aseguran que forma parte de la estrategia para encarecer el acuerdo, pero insisten en que el resto de los frugales no acompañan a la delegación holandesa en esta postura. “Ni siquiera los frugales están con Países Bajos” en el tema de la gobernanza, asegura una fuente diplomática.

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En realidad, la postura de La Haya es poco realista y no tiene como objetivo real lograr que se imponga la unanimidad. Los planes enviados por todas las capitales a Bruselas, entre los que estarán los del propio Gobierno holandés, tienen que seguir las recomendaciones que la Comisión Europea hace a los Estados miembros en el marco del semestre europeo. Si finalmente solo se aprobaran estos fondos por unanimidad España o Italia podrían bloquear la aprobación de los planes holandeses mientras que el Gobierno ahora liderado por Mark Rutte no tomara medidas en una de las recomendaciones específicas que le hace el Ejecutivo comunitario cada año: su sistema fiscal. La unanimidad no interesa a nadie, ni siquiera a Países Bajos, que usa la idea como un elemento más de la negociación.

El tamaño, la arquitectura y la gobernanza no son los únicos elementos en juego y que separan a las capitales. La clave de reparto es otro asunto divisivo. La última propuesta de Michel ofrece la posibilidad de desembolsar el 70% de los fondos en 2021 y 2022 siguiendo el criterio propuesto por la Comisión Europea, que es tener en cuenta el desempleo entre 2015 y 2019, y el 30% restante en 2023, cuando ya haya datos seguros del impacto del covid-19 en el PIB de los distintos países. Aquí los socios están divididos entre los que creen que debe primar la urgencia de los fondos para que sean efectivos y los que opinan que no se debe repartir la inversión sin tener criterios claros del impacto que el virus ha tenido sobre la economía.

'Quid pro quo'

El fondo y las perspectivas financieras de los próximos años se negocian en paralelo. No es casualidad que en su propuesta de la semana pasada para el MFP Michel incluyera rebates, es decir cheques por los que las capitales reciben de vuelta parte del dinero que han aportado al presupuesto europeo, para algunos de los Estados miembros que más se oponen al fondo: Países Bajos, Austria, Dinamarca o Suecia.

El marco con el que los líderes se sentarán a negociar es más pequeño que el de febrero; 1,074 billones respecto a los 1,095 billones de hace unos meses. Ya entonces los frugales querían un presupuesto más pequeño que reflejara la salida de un contribuyente neto como el Reino Unido y se negaban a ceder, por lo que era previsible que esta fuera la tendencia de las propuestas. El MFP iba a menguar, hubiera o no una pandemia. Pero España, Italia y otros países se negaban a que se recortaran prioridades claves para ellos como la política de cohesión o la política agraria común (PAC).

Evitar el 'quid pro quo' es difícil si se negocia de manera paralela, como ya avanzaban hace semanas fuentes del Ministerio de Economía. Pero distintas voces de Bruselas, especialmente desde el Parlamento Europeo, alertan sobre el riesgo de llevar la operación demasiado lejos y recomiendan al presidente del Gobierno que evite ceder en partidas clave del MFP.

Un acuerdo en julio

Salvo la delegación holandesa prácticamente todos los Estados miembros tienen claro que debe alcanzarse un acuerdo sobre el paquete antes de que termine julio. En esta cumbre parece difícil, pero varias fuentes apuntan a la necesidad de algunos Estados miembros de aplazar las cesiones ante su electorado nacional hasta al menos un segundo encuentro del Consejo Europeo.

Una alta fuente europea explica que este asunto no ha salido en las rondas de conversaciones que Michel ha mantenido con los distintos líderes. “Nadie ha dicho que necesito dos o tres semanas. Al menos no se nos indicó. Quizás esto forma parte de una estrategia”, asegura la fuente. Otra señala que, si bien el encuentro este viernes comienza a las 10:00 el horario a partir de ese momento es desconocido: “Es un poco impredecible”, explica. El horario se adaptará a la situación y a la probabilidad de un acuerdo.

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Países Bajos ha sido el Estado miembro que más ha insistido en que el acuerdo puede esperar. Lo hace porque sabe que el reloj corre a su favor. Los países sureños necesitan la ayuda, y quizás en septiembre, cuando se pudiera retomar las negociaciones, la reactivación económica podría maquillar las necesidades urgentes, favoreciendo la postura negociadora holandesa. Con el tiempo en contra, La Haya cree que los sureños estarán más predispuestos a hacer concesiones para obtener un acuerdo a finales de julio. En esto, como en otros aspectos de la negociación, Rutte estará aislado.

El ambiente general es que, si bien el acuerdo es complicado y hará falta poner en práctica las dotes de equilibristas de todos los líderes, el pacto no solo es posible sino que es totalmente necesario antes de que termine el mes.